丁文锋：市场与民意是出租车改革方向

　　在目前的条件下，不宜出台全国统一的监管框架，可以提出一些基本的监管原则指导各地借鉴参考。中央全面深化改革领导小组第十七次会议提出强化基层改革探索，主管部门对网约车的监管也可以考虑让地方先行试点，尊重基层首创精神，让网约车先发展再规范，在发展中逐步规范。

　　“互联网+”浪潮下的专车服务引发了监管与民意的天雷地火。在交通部《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(下称《暂行办法》)发布15天之后，本周，交通部发布征集情况称，已收到各类意见3220件，主要集中在网约车是否纳入监管、传统出租车和网约车是否应当实行数量调控等10个方面。

　　交通部《暂行办法》将网约车纳入出租车行业监管是否合规？主管部门对网约车这种“互联网+”服务模式的监管应该以怎样的立场介入？对此，记者专访了国家行政学院信息技术部主任丁文锋教授。他认为，新规将网约车视同传统出租车，设置行政许可存在一定的问题。在目前的条件下，不宜出台全国统一的监管框架，可以提出一些基本的监管原则指导各地借鉴参考。中央全面深化改革领导小组第十七次会议提出强化基层改革探索，主管部门对网约车的监管也可以考虑让地方先行试点，尊重基层首创精神，让网约车先发展再规范，在发展中逐步规范。

　　网约车监管惠民不能避重就轻

　　近两年，包括滴滴快车、人民优步、神州专车等互联网化出行方式以高性价比的乘车体验，为破解民众打车难撕开了一道口子。作为全新的租车服务模式，网约车将何去何从引发各方关注。

　　对于《暂行办法》(意见稿)的发布，丁文锋认为可以从两个层面来评说。首先，《暂行办法》给了网约车合法的身份，值得肯定。再者，网约车作为“互联网+出行服务”的典型，在出现之时就因自身的互联网基因而拥有强大的生命力。相比于传统的出租车服务，网约车便捷而有效地解决了乘客出行和城市交通运力信息不对称的问题。网约车借助信息技术手段，整合车辆资源，对接驾驶员和乘客需求，相当于实现了“产销见面”的效果，缓解城市客运“人找车、车找人”的难题。所以，对于网约车这样一种“互联网+”的服务形式，监管的态度就应该是包容、支持的，要为其发展亮绿灯。

　　丁文锋认为，专车等网约车方便了老百姓的出行，而互联网技术在城市交通领域的成功应用，既提高了城市交通效率，又改善了服务质量，将成为城市交通服务互联网化的一个趋势。在推进网约车的监管或者说合法化进程中，政府要计算的不是能从中获得多少利益，而是要如何使其发展更加有利于老百姓。

　　老百姓作为出行的主体，考虑到老百姓的需求和利益应该成为监管的出发点和落脚点。网约车发展若因为所谓安全问题而因噎废食，被监管扼杀，只会得不偿失。实际上，网约车平台要发展壮大，安全也必然是其自身监管的重点。

　　“新规”设定行政许可引质疑

　　此次交通部出台的《暂行办法》(意见稿)在给予网约车合法身份的同时，也为其预设了合规的“枷锁”。

　　《暂行办法》在控制出租车范围不变的情况下，将网约车作为“可以通过网络预约的出租车”纳入其中监管，设立行政许可：出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证。这一规定引发了法律界对《暂行办法》违法设定行政许可的热议。

　　对此，丁文锋表示，《暂行办法》在设置行政许可上确实存在一定的问题，而且，在条件不成熟的情况下，全国各地大小城市的出租车管理情况不尽相同，不宜急于出台这个法规。特别是，网约车作为“互联网+出行”这样一种全新的业态，不能用传统的出租车管理模式和方法去管理，因为它会带来租车流程和管理流程的革命性变化。

　　事实上，《暂行办法》的性质属于交通部出台的部门规章，按照我国《行政许可法》，国务院部委的部门规章不能设定行政许可。根据国务院2004年412号行政法规《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，其中予以保留并设定的500项行政许可中，第112项为出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发，具体实施机关为县级以上地方政府出租汽车主管部门。

　　目前我国关于网约车的法律、行政法规都没有设定行政许可，由各盛自治区、直辖市人大及常委会制定地方性法规进行设定，如《北京市出租汽车管理条例》、《上海市出租汽车管理条例》。因此，出自交通部的《暂行办法》直接规定网约车相关的三项行政许难免会被质疑。

　　丁文锋认为，从时机上来讲，网约车监管可以让地方先行。根据中央全面深化改革领导小组第十七次会议提出的鼓励基层改革创新、大胆探索的精神，主管部门在宏观上不要急于设立条条框框，可以先提出一些监管原则和精神，对接到地方基层，进行指导和共同探索，不要强求一律。

　　市惩民意成改革指南针

　　交通部网约车新规牵动着各方神经，目前还在征求意见中。显然，市惩民意将成为这场改革的指南针。

　　对于网约车监管，丁文锋认为，首先从立法上来说，对于“互联网+”的这一类新型服务业态，监管部门应该更加注重以互联网技术和市场导向，以此来引导竞争，这是监管立法首先需要定位和考虑的。确定了尊重市尝鼓励竞争的前提，那么实际上很多问题都会伴随着市场的发展，在竞争的优胜劣汰中得到解决。

　　通过“互联网+”来优化新生态，促进生产、服务要素的齐备与匹配，实现跨界融合，这是“互联网+”的一大红利。监管部门不妨在“互联网+”的框架内，重塑“互联网+出行”的监管框架。从大的方面来说，这也有利于创业创新生态化自由生长，有利于以“互联网+”推动产业经济的转型升级。

　　其次，从监管的切入点来说，丁文锋认为一定要按照市场经济的原则，把法律关系理顺。明确约租车在提供服务的过程中，平台起到什么作用；车辆提供者、驾驶员在其中又起什么作用。只有把各方的关系、权利、责任逐渐规范清楚，监管才变得有意义，也才能使得网约车更加健康的发展。

　　再者，从监管的执行上来看，丁文锋对这一点表示了担忧。统一的法规从交通部层层贯彻到地方，由于监管机制、体制、管理模式的固化，如果面对网约车这一新事物，各级一味的排斥，执行起来很有可能就会变味，而且这也不利于盘活城市车辆资源，推进出租车行业的转型升级。

　　总体而言，对于网约车的监管，主管部门需要从立法的出发点，具体法规是否尊重民意、尊重市场规律，是否契合当前“互联网+”发展的大势，法规的执行力以及监管思维等方面统筹考量，把对网约车监管的指导同对出租车行业改革的指导结合起来考虑，打破利益藩篱，直面行业创新的挑战。

　　我国改革开放三十多年的发展经验表明，尊重市场经济规律，让市场参与主体自由竞争，有利于社会经济的健康发展，而政府的宽容无疑能够促进新常态下社会经济发展的良性循环。