政府对专车要有宽容心和新思维

　　近日，由中国人民大学法学院基础法学教研中心和中国人民大学民商事法律科学研究中心联合举办的“‘互联网+’时代新型政府监管模式论坛”在人民大学举行。来自高校和部委研究机构的与会专家，从合法性、合理性两方面就《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》，进而就国家治理和政府监管问题发表了各自的观点。

　　近日，由中国人民大学法学院基础法学教研中心和中国人民大学民商事法律科学研究中心联合举办的“‘互联网+’时代新型政府监管模式论坛”在人民大学举行。来自高校和部委研究机构的与会专家，从合法性、合理性两方面就《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》，进而就国家治理和政府监管问题发表了各自的观点。

　　刘振国交通运输部科学研究院高级工程师

　　传统交通行业应该学习专车的优点

　　首先要了解出租车的特点、功能、定位，以及在城市交通管理过程中，应该对出租车采取怎样的一个政策导向。

　　根据我们的调查，出租车承担的出行量，大概占全部公共交通出行量的10%-20%，它在整个城市客运中占的比例大概5%-10%。出租车的定位还不是一个公共交通的定位。就总体定位来说，它的公益性相对来说比较弱，它服务的对象虽然是市民、公众，但是并不是普遍性的公共服务。很多大城市也都把它定位成非公益性的、个性化的交通方式。

　　现有的城市道路资源和停车资源，也不可能满足大量个性化的交通出行的需要。所以，包括私人小汽车、出租车在内的这种个性化的出行方式，它存在是必要的，但是规模可能要控制。

　　我觉得网络预约的专车服务方式，它所带来的改进，其实是传统的出租车行业，包括传统的交通运输管理部门，应该学习的。网络专车在满足消费者个性化、多样化的需求方面，其实做得比较好，也解决了很多交通运输管理部门长期以来没有解决的问题。比如说，交通调度平台的开发，其实交通部门也一直在做，但是效果一直不好。在软件开发方面，其实也有很多出租车公司在研究，效果也比较差。在这个方面，作为一个传统的行业，交通运输行业其实应该向互联网行业，向“互联网+”学习。

　　在行业管理方面，其实也迫切要求我们转变管理方式，改变传统的、零散型的管理，向集约型的管理转变，改变原来的粗放型管理，向精细化的管理转变。

　　传统的交通行业应该保持一种开放、包容的心态。我个人觉得对这种网络预约车的管理，其实可以分为两点：第一，对数据平台的管理。第二，对安全方面的管理。而对安全的管理又可以分为两点：第一，管理和运营的安全。第二，底层数据平台的安全。

　　孟兆平

　　北京理工大学网络法研究所执行所长

　　“管理规定”违背电子商务法的立法精神

　　专车这个事情从本质来说，也是一种电子商务的交易模式。我可以结合一下从2013年开始一直在参与电子商务法的立法工作谈一下这个事情，近期内电子商务法这个草案就要出台。电子商务立法的最基本原则，就是从第一条上所体现的三个基本大原则：促进发展；规范秩序；维护权益。之所以把“促进发展”放在了电子商务法立法的最首要的一个位置上。还是希望对平台松绑，不希望让平台去承担一些过多的监管责任。

　　从交通部这次颁布的这个规定来说，它本身违背了电子商务法立法过程中所提倡的精神，就是无来由地对一种新的经济形态制定出一种非常严格的监管措施，从我个人的意见来说，他是与电子商务法的立法本意相违背的。

　　专车这种模式还没有发展到一个成熟的状态，它还是处在一个被促成的阶段。专车从滴滴开始起步，包括Uber进入中国，实际上时间很短，它只不过就发展了几种模式，比如说，顺风车、快车、专车，其实在整个经济形态中，它还可以发展出更多。

　　现在交通部所确定的这种监管模式，我把它归结为八个字，叫“事前监管，人车转入”。那么这种管理模式是建立在什么样的基础之上，应该是建立在传统已经比较成熟，或者说已经没有什么发展潜力的出租车行业的基础上。我们说专车和出租车有客观上有非常大的不同，那么当出现了不同情况时，政府仍旧适用这样一个非常陈旧的监管模式去监管，怎么能行？

　　我觉得，行政机关要谈监管，还是为了去解决问题，解决专车发展过程中遇到的问题。那么我们来看一下，专车整个在发展过程中，它遇到了什么问题？我总结了三个问题。消费者权益受损；消费者出行发生了险情；还有平台作弊。

　　交通部在这次的专车监管条例中提出的最重要的原则叫“人车准入”。关于车，从安全性能上(包括从行使技术、行使的性能保障上)，专车肯定是优于目前的出租车。关于驾驶员的问题，大部分是白领，或者是说我们需要实现上班功能的这样一个白领，或者小企业主，我觉得他们应该更珍视自己的生命。

　　有的问题交通部管不了，有的问题由交通部监管好像不合理，甚至说不妥当。交通部能不能有一种勇气说，放弃监管，拥抱市场，让市场去解决市场的问题，可不可以这样？

　　高秦伟

　　中央财经大学法学院教授

　　监管“互联网+”

　　不能沿袭传统方式

　　我的想法就八个字，一个是“市场创新”，再一个“透明监管”。

　　鼓励市场在资源配置中起决定性作用，市场既要创新，同时也要为自己的经营负责。实际上我们也看到，专车公司在市场创新方面做了很多努力，包括在市场的自我负责方面，在司机人员的培训，还有在用户和司机之间的中介等方面，它通过一定自我约束的手段提高了服务水准。

　　怎么样聪明地监管市场？最直接的办法就是许可。但是实际上，许可在我们生活的许多领域都没有发挥应有的作用，它只是一个事前的手段。其实我们更多地应该用事中、事后的手段，甚至需要借助市场的力量。

　　首先要发挥你所要调整的子系统的本身的功能，然后再去发挥法律应有的功能，或者政府监管应有的功能，交通部意见在第五章监督检查第27-34条，讲了这么多，实际上仍然是沿袭传统，先是对权利进行分割，然后再进行检查。行政机关在监管的时候，可能要更聪明地监管，去借助平台。这次意见里面可能对平台责任研究不多，但是我觉得平台责任也是一种平衡。对于平台责任，是在责任和创新之间达到一种平衡，行政机关在监管的时候，也可以利用平台责任。

　　我们之所以提出这些意见，还是想促进创新市场发展，并且想让政府能够更聪明地去监管。对于学者而言，实际上想从法理的角度去探究“互联网+”对中国经济发展所带来的挑战，从公法的角度去思考这样的问题。去探讨互联网或者网络法本身对传统法律的一些挑战，到底是一种新型业态，还是一种崭新的领域。

　　周艾燕

　　交通运输部科学研究院副研究员

　　分享经济时代政府亟须创新监管模式

　　分享经济就是依托互联网信息的平台，将相对分散和闲置的资源利用起来。就我国来说，专车实际上就是分享经济或者共享经济的一个突出表现。

　　现在探讨的“互联网+”问题，可能只是在出租车领域的体现。实际上现在或者未来，交通运输的客运领域，汽车维修领域，驾驶员的培训领域，公交领域等领域也都会出现“互联网+”的模式或状况。

　　在众多领域，我们都要面临这样一个问题：转变监管的思路和监管的理念、监管的模式。这是必然要面对的问题。

　　出租车和专车都要适度发展，这个在交通部出的指导意见里面已经很明确。我们也要有效地解决专车在发展过程中，或者未来有可能出现的一些问题，以及对出租车行业生计的影响。新的经济形态的出现必然对会现有的传统的行业造成一定的冲击和利益的影响，这是必然的问题。

　　政府要创新管理的理念，鼓励发展，合理规制；遵循分享经济的规律和特点；转变监管思路和方式；利用信息化的手段；建设诚信体系；充分发挥行业自律的作用以及增加行业协会的服务功能。

　　从行业监管角度来看，在现有的法律框架之下，毫无避讳地说，私人车就是黑车，这没有什么可以争论的。但是对于新事物的发展，处于目前这个阶段来说，它现在处于行业监管的灰色地带，对它的一种宽容、包容、促进、鼓励的态度，这是需要考虑的。

　　如果要监管，我们未来必须要明确它的法律地位和责任，明确平台消费者、提供者的权益、利益的保护和安全，同时政策应该给予地方在专车领域有管理和创新的空间。

　　周辉

　　国家行政学院法学部博士后

　　规制专车要有互联网和法治思维

　　规制专车是一个互联网经济模式下产生的法律问题，所以在规制的时候，需要运用互联网思维和法治思维。

　　第一个基本问题：在规制过程中要注意一下在行政立法过程中的比例原则。

　　比例原则是有关立法必要性的一个指导原则，有四个基本的要求：第一，立法目的是正当的。第二，规定的制度是有利于实现立法目的。第三，规定的制度所带来的成本，或者造成的损害是最小的。第四，规定的制度所带来的成本，或者造成的损害与其所实现的目的之间是成比例的。

　　暂行办法对平台经营者、车辆、驾驶员均规定了行政许可，从客观上来说，并不是必要的。根据《行政法许可法》13条规定，公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自己管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理模式能够解决的问题，可以不设行政许可。从目前的专车发展情况来看，专车平台本身有足够的能力运用自己平台上的私权力，来制定专车的运营规则，管理好车辆驾驶员。所以在客观情况下，这个是可以用市锄制来解决的问题，更好地发挥专车的平台作用比单纯地依赖行政许可进行事前监管会更加有效。

　　暂行办法中有关于许可条件的具体规定，在必要性问题上也存在问题。暂行办法第5条，有关专车平台经营者“服务所在地与注册地不一致的，应在服务所在地登记分支机构”的要求就没有必要。

　　暂行办法的第18条，要求从事专车服务的驾驶员必须与专车平台签订劳动合同。该条规定的目的无非是要通过控制驾驶员规模，限制专车市场规模，和通过劳动合同关系更好地保障乘客的权益，前者是否合适另当别论，后者完全可以通过合理的保险制度来进行替代解决。

　　暂行办法也存在制度设计造成严重侵权风险的问题，比如说，暂行办法第5条规定，“网络服务平台数据库应当接入服务所在地道路运输管理机构出租汽车监管平台”。在这里就没有充分考虑到，或者说没有充分地鉴定平台数据库中的数据的权属问题。

　　在行政立法监管过程中，还需要坚持法治原则，从性质上看，暂行办法既属于中央立法，又属于执行性立法。因此就法治原则而言，起草主体需要回答三个问题。问题一：交通运输部是否有权监管专车？问题二：暂行办法是否与上位法抵触？问题三：暂行办法是否与其他立法不一致？

　　交通运输部作为行业主管部门，其行业指导权的行使，应当尊重地方人大及其常委会和地方政府根据《宪法》、《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》所享有的立法权，在没有法律、行政法规依据的情况下，交通运输部的行业指导权应侧重于行业政策标准的制定和跨区域服务的组织协调，而不宜直接介入市场准入和具体管理。

　　因此在设计专车服务的主体责任及准入条件方面，有关专车的部门规章，不应设定超出《道路运输管理条例》的条件。关于客运经营条件，《道路运输管理条例》也仅从车辆、驾驶人员和安全生产管理三个方面做出规定。但是暂行办法第5条增加了两项条件。条件一：服务所在地与注册地的要求。条件二：网络服务平台数据库应当接入服务所在地道路运输管理机构出租车监管平台。这显然已经超过了前述的要求。

　　暂行办法第21条作出这样的规定，网络预约出租汽车经营者在服务所在地不应具有市场支配地位，这要严于《反垄断法》仅针对滥用市场支配地位作出禁止的要求。从客观上来说，它与反垄断法也相抵触。