铁改“堵”在何处

　　【铁改“堵”在何处】中国铁路总公司(以下简称“铁总”)在2016年3月17日将迎来它的三周岁生日。从当前的状况来看，铁路货运量持续下滑的趋势仍然没有任何好转迹象，铁总的债务也如同雪球般越滚越大。严峻的形势倒逼铁路部门必须加快投融资体制改革和市朝之路，而这场改革的核心是打破垄断，形成一套符合现代企业发展的管理和分配制度。(中国经营报)

　　中国铁路总公司(以下简称“铁总”)在2016年3月17日将迎来它的三周岁生日。从当前的状况来看，铁路货运量持续下滑的趋势仍然没有任何好转迹象，铁总的债务也如同雪球般越滚越大。

　　严峻的形势倒逼铁路部门必须加快投融资体制改革和市朝之路，而这场改革的核心是打破垄断，形成一套符合现代企业发展的管理和分配制度。

　　市朝改革：挣点小钱不容易

　　在2013年年初原铁道部撤销，铁总成立后，面对严峻的经济和货运形势，市朝改革成为铁路部门常常挂在嘴边的关键词。

　　2013年以来，铁路货运量持续下降。铁总公布的数据显示，2015年前三季度国家铁路货运总发送量增速跌破-10%，达-11.41%。2015年前11月，国家铁路货运总发送量达24.86亿吨，比上年同期减少2.27亿吨，同比下降11.63%；再次创下自2013年铁总成立以来新低。

　　货运量长期萎靡不振，直接导致运输收入骤减，《中国铁路总公司2015年三季度审计报告》(以下简称《报告》)显示，2015年前三季度，铁总运输收入合计4447.7亿元，同比减少0.29%；其中货运收入1741.12亿元，同比下降9.09%；铁路货运收入同比减少174.0亿元。

　　“从铁路货源结构来看，以前我们过分依赖如煤炭、钢铁等黑货。受经济形势影响，铁路黑货(指煤炭、石油、钢铁、矿石等)货运量一直在下降，这是没有办法的事情，我们只有把目标转向市场的零散货物。”西南某地方铁路局人士表示。

　　2013年铁路总公司启动铁路货运组织改革，重点加大市场营销，发力零散货物。到2015年前三季度零散货物运输完成1.51亿吨，同比增幅高达12.2%，全路零散货物已经占到全部货运量的5%，而在3年前这个数字不足1%。

　　“近3年的货运市朝改革是有一定成效的，但当前我国大部分零散货物还是依赖公路运输，说明铁路部门开发的力度还不够。这些货运量也远远比不上黑货货运量。”国家发改委综合运输研究所研究员董焰表示。

　　在整体货运量下滑的情况下，运价市朝改革却有了政策突破。国家发改委于2015年2月上调铁路货物运输价格，同时允许上浮不超10%，实现了由政府定价向政府指导价的转变。在北京交通大学经济管理学院教授赵坚看来，当前需求萎靡，各个地方铁路局和铁路企业就算想涨价也不敢轻易上涨，这一政策在货运量不足时没有太大意义，只有等未来货运量上来后，才有可能真正落地。

　　在促进多元化经营上，铁总也计划在2016年再进一步。2015年12月初，铁总将12306网站、中国铁路综合电商物流平台95306网站和全国23亿张铁路客票资源推向市场，计划2016年在上述资产资源上发布广告，以增加收入。

　　“铁总现在做的市朝改革都是表层的东西，散货运输、广告招商等也就是挣个小钱，与黑货货运收入的萎缩量相比算不上什么，而且这些小钱也不一定好挣。”赵坚表示，主体间协作能力较弱、自身定位模糊等问题仍是阻碍铁路市朝改革的难题。

　　投融资体制改革：中西部地区成“洼地”

　　不断下滑的主营业务状况和高额的债务负担使得铁总的财务状况更加堪忧。《报告》显示，2015年铁总前三季度总收入6577.74亿元，净利润-94.35亿元，较上年同期的-34.42亿元，同比巨降174.11%。2015年前三季度铁总负债合计3.94万亿元，较上年同期的3.53万亿元，增4100亿元，同比增加11.6%，负债率达66.0%。

　　据了解，“十三五”期间铁路计划投资2.8万亿元，年均五六千亿元，业界普遍预计最终投资额将不止于这一数字。在庞大的投资计划下，拓宽融资渠道更是成为铁路改革的重中之重。

　　在年初召开的2015年铁路工作会议上，铁总也提出2015年要深化铁路投融资体制改革，加大资产经营开发力度，加快组建财务公司，拓展铁路金融服务领域。

　　为进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路，2015年9月，铁总发布了《关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》，明确对于非国铁控股合资铁路建设项目，按照《公司法》及铁路总公司与地方政府合作协议，由各方出资人或其授权的出资人代表依法组建铁路建设项目合资公司。项目公司作为铁路建设项目法人，对铁路建设项目的策划、前期工作、资金筹集、建设管理、运输经营、还本付息、资产保值增值全过程负责。

　　但从当前各省的情况来看，民间资本对于铁路投资并没有表现出太大的热情。蒙西铁路、川南铁路等中西部推出的样板工程均遭遇各种挫折。而在中西部部分省份，一些原本以合资形势投资的铁路项目由于地方企业资金不到位而不能及时开工。

　　“铁路的车皮、编组、调度、结算等权力都在铁总，这种情况下社会资本进入本来就缺乏安全感，在经济低迷的背景下，一些原本盈利性被看好的货运线路前景也非常堪忧，所以社会资本投资的积极性会更弱。”中国工程院院士王梦恕表示，铁路投融资改革肯定是要继续，但现阶段还是会以国家和地方政府投资为主。

　　值得一提的是，国家在2014年开始推出的铁路沿线土地综合开发政策被不少地方看作是铁路投融资改革的一个希望。但这一新政策也面临着落地难的问题。到目前为止，只有山东济青高铁和新北京东站已经确定要进行土地综合开发。

　　“一些发达地区或特大城市的铁路项目通过土地综合开发可能更容易招商和融资，但中西部大部分地区土地都不值钱，人口较少，经济较弱，土地开发的可行性值得商榷。”赵坚表示。

　　管理机制改革：老派思想难转变

　　“尽管中国铁路总公司取代了原来的铁道部，但实际上，铁路系统的管理机制一直都没有改变过来，经营模式也未能实现向公司制转变。”一位铁总员工向记者透露，铁路部门人员调整、工资分配、干部考核等还是一副政府部门论资排辈的状况，官本位思想非常严重，许多事情都是一把手拍板决定，副手都没有太多发言权。而对于一把手来说，最重要的事情是安全和稳定，而不是怎么提高效率、增加收入。

　　铁总成立之后，多次提出要“推进内部管理体制创新”。铁总党组书记、总经理盛光祖也曾坦言，铁路长期以来粗放经营的问题比较突出，重投入轻产出，资产使用效率不高，成本控制不严，浪费现象严重，制约了铁路经济效益的提升。

　　在董焰看来，管理机制的落后，导致铁路部门在面对市场需求时的反应迟钝，这也是市朝改革和投融资改革进程缓慢的原因。“一小部分人把持着权力不放，而真正了解市场状况的一线声音传达不到决策层，这样怎么能把改革做好。”

　　赵坚也表示，铁总从上到下的垄断和集权，导致了地方铁路局缺乏改革的积极性。“比如虽然各个路局都声称在努力推进货运市朝改革，但由于铁路是全国一盘棋，所有营收都集中到铁总来划拨，地方局增加了收入也还是要归铁总统一结算和调配，实际上地方增收的积极性并不大。”

　　一位经常与铁总打交道的地方发改委铁路建设办公室人士也表示，本来希望由原铁道部改组而来的铁路总公司可以去除相关行政职能，但出人意料的是，铁总垄断权力比铁道部期间有过之而无不及。“现在的铁总既是拥有决策权的行业主管部门，又是拥有经营权的铁路运输企业，但凡涉及到利益的事儿，铁总总是想着插一杠子。许多以地方投资为主的城际铁路项目，我们地方政府都想自己来建设，但铁总总是以各种理由要求由其代建。”

　　在赵坚看来，国家必须下决心对铁路体系进行深层次的改革，破除垄断，将铁总重组为控股公司，将全国18个铁路局重组为三个区域铁路公司，并使其成为法人实体，赋予区域铁路公司自主定价权和调度指挥权，在三大区域铁路公司之间形成比较竞争。