特大城市供地“新政”让城镇化和楼市实现双赢

　　□深圳市房地产研究中心 李宇嘉

　　近日，国土部发布《土地利用总体规划纲要(2006-2020年)调整方案》，大幅调低了2020年前京津沪耕地保有量。北京从21.5万公顷调至11.1万公顷，天津从43.7万公顷调至24.9万公顷，上海从33.4万公顷调至18.8万公顷。三个直辖市平均调减幅度达23.3%，北京调减幅度近50%，调整分别为京津地区和上海释放1000和600平方公里城市用地。问题是，出于城市“摊大饼”、缓解承载力考虑，近年来国家一直强调，特大城市用地要“减量发展”，并为特大城市“划定边界”作为刚性约束。大幅缩减耕地保有量，是否是特大城市用地政策的转折、对楼市有何影响？

　　《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》明确的量化指标，是包括京津沪在内的所有城市执行耕地保护任务的“红线”。但是，随着城市规模快速扩张，京津沪三地距离突破2020年耕地保护指标已是“咫尺之遥”。2014年土地“二调”显示，北京耕地实保面积为22.71万公顷，这意味着未来6年仅有1.24万公顷的新增占用空间；上海土地“二调”显示，沪上耕地“红线”已被侵占6万公顷。人口持续涌入，三大直辖市调减耕地或是城市扩张倒逼所致。

　　笔者认为，此举或预示着特大城市供地政策转变。2015年底召开的全国城市工作会议明确指出，“必须认识、尊重、顺应城市发展规律”。事实上，在城市化“下半场”，即城市化率达到50%以后，都市圈将引领城镇化，人口大规模向都市圈集聚，这是未来我国城市化的主旋律。近年来，人口向三大都市圈集聚趋势十分明显。目前，我国2.6亿转移人口中，50%(1亿人左右)集中在三大都市圈，京沪穗深就吸收了近5000万外来人口。截至2015年，三大都市圈集中了城市人口的55%、GDP的42.1%、进出口的60%、利用外资的90%，京沪穗深四大机场占全国机场吞吐量的35.2%。

　　联合国预测，未来10年我国还有1.7亿人口流入城市，多数会流入生产效率高、以服务业为主的三大都市圈。而且，为更好地发挥对区域经济的辐射带动作用，培育区域发展增长极，城市群规划开始向更大空间范围的大都会圈规划转变。2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》及2015年中共中央关于“十三五”规划编制的建议，首次提出要建设京津冀、长三角和珠三角三个世界级城市群，在中西部建设若干区域城市群及省内城市群。

　　今年以来，“十三五”城市群大修编渐次展开。相比“十一五”和“十二五”，此次修编的最大看点就是扩大单体都市群的空间范围，打造由“世界级中心-区域中心-省级中心-一般城市”组成的大都会圈。如新的京津冀都市圈涵盖了环渤海、山东内陆部分城市；3月底发布的成渝城市群规划，基本包含重庆和四川全境，辐射长江经济带和丝绸之路经济带；6月初发布的长三角城市群规划，将合肥为区域中心的皖江城市群纳入其中；深港都会圈、深莞惠都市圈和广佛都市圈，已通过自贸区，向包含中山、汕尾和河源在内的香港-珠三角大都会圈发展。

　　特大城市高房价和“去库存”实践及反思，倒逼大都会圈规划加速。近年来，为支持经济转型和缓解系统性风险所进行的宽松操作，客观上推高一线城市楼市价格。人口、资源过度向一线城市集中带来了庞大刚需、投资需求，过去10年扬汤止沸的“10年9调”无法解决根本问题。但同时，旨在缓解特大城市承载力，促进区域平衡，通过压缩特大城市用地供应，疏导人口、产业向内地二三线城市转移的战略也难以避免地带来内地房地产过剩的“后遗症”。

　　“去库存”需全面反思。一边是特大城市限制人口的政策不断加码，但外来人口“削尖脑袋”往里面挤，另一边是内地城市优惠多多，但无法成为就业和购房首选，楼市和城镇化发展都出现了严重的“空间错配”。城镇化红利一度被认为是继出口之后，拉动中国经济的新引擎，也一度被赋予引领中国经济新常态的重任。目前，中国城市化进程刚刚过半，远未达到发达国家的比率。需要反思的不是城镇化红利，而是城市化布局的战略和导向。一线城市“豪宅化”，无地可供、“地王”频现、超高的旧改成本不可推责，但无法打破行政壁垒，将资源疏解到周边受辐射区域才是症结。

　　轨道交通时代的到来，为破解难题提供了绝佳机会。轨道交通是大都会圈的先导，也是大都会圈资源集聚的载体。近日，国务院通过了《中长期铁路网规划》，我国将打造“八纵八横”铁路网，取代2008年版《中长期铁路网规划》提出的“四纵四横”的铁路网规划。根据最新规划，到2020年，我国普通铁路网将覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；建立以城际客运为主、“零距离”换乘为规划主旨、与地铁和公交等其他交通工具“无缝对接”的综合交通体系，从而实现相邻大中城市间1-4小时、城市群内0.5-2小时的交通圈。

　　在东京和香港，轨道对公共交通的分担率在90%以上。目前，京沪穗深这一比率分别为42%、51%、47%、28%。轨道交通路网密度不够，加上行政壁垒限制，资源高度集中在中心城区，这是“城市病”的罪魁祸首、也是一线城市房价暴涨的规划原因。轨道交通导向的城市空间再造就是大都会圈化。目前，上海地铁11号线已通往苏州、北京6号线和平谷线将通往河北、深圳8号线将通往东莞。三大都会圈中长期轨道交通规划基本都遵循向外开拓的思路，高效利用城市远郊空间，并通过轨道交通、高铁路网实现与周边城市互联互通，彻底打破空间约束。

　　由此，都会圈内城市耕地保护“红线”反而成了壁垒。京津沪大幅调减耕地是大都会圈建设的第一步。以日本为例，2188平方公里的东京约相当于上海的1/3，但1.3万平方公里的东京圈却相当于两个上海，人口近4000万。如此密度实际并不拥挤，大都会圈功不可没。1960年-1990年的30年间，东京轨道交通的通车里程从1000公里增加到了2025公里，东京的人口也从1786万增加到了3180万。也就是说，轨道交通增加了1倍，人口也增加了1倍。

　　土地和空间规划也应顺应城市化新规律。2003年以来，基于区域平衡和控制城市规模的考虑，新增土地更倾向于中西部，东部地区及特大城市一直强调要“减量供地”甚至“零供地”。土地供应不足是特大城市“地王”频现和房价上涨的重要推手。2010年以来，北京宅地供应计划平均完成率不足50%。2015年，北京供应宅地建筑面积1483万平方米，同比下降了11%，创8年新低；2016年上半年，北京供应宅地仅38.7万平米建筑面积，仅能提供3000套住房，而2015年北京新房成交就达到10万套。宅地供应屡创历史新低，恶化了市场供求预期，成为“逢拍地、必地王”的主要推手。城市化过程中，建设用地配置并没有适应就业创造和人流方向。

　　目前，包括北京在内的特大城市，“地王”和房价相互推动，住房“豪宅化”已成常态。房价是实体经济的基础成本，房价和租金快速上涨导致城市集聚效应弱化，用工成本和公共服务分摊成本上升。2003年以来频繁的“劳工荒”即是佐证；另一方面，房价带动工资上涨，影响企业选址，高端制造业受冲击，近期智能设备企业外迁与此相关。当然，在地均产值上，相比发达国家，特大城市用地效率需提升。但高房价下，存量盘活成本高、周期长，涉及利益繁杂。中短期内，存量盘活很难为城市腾挪出低成本的空间资源。

　　因此，特大城市用地政策亟待调整。在全球大都市中，很难找到像我国北上广深等特大城市一样，还保留如此之多的农业用地、设立严格的耕地保护指标。目前，我国特大城市农业用地占市域面积的比例在25%-30%，在全球最高。上海市域面积为6300余平方公里，但到2020年的农业用地保有量竟然高达2500平方公里，也就是至少有一半土地留给农业(耕地、林地等)。粮食和耕地保护应是全国目标，非区域僵化的指标考核。建设用地产出效率高的特大城市，不应以高房价、低效率为代价保持耕地。土地从第一产业到第二、三产业的功能转变，可以平抑房价，创造巨大的经济和社会价值，如投资、税收和就业。同时，土地功能转变也有利于吸纳外来农业人口，为人口转出地区的宅基地复垦为耕地、耕地规模化和农业产业化创造条件。

　　就耕地保护而言，可通过建设用地“增减挂钩”、耕地“占补平衡”实现。北京等大城市调减的耕地，可通过内地宅基地和非农建设用地复垦为耕地，并以市场化交易的方式来平衡。这样，内地农业人口也分享到了城市化、土地资本化的巨大红利。当然，调减耕地腾出来的土地，不意味着京津沪等城市房地产用地会相应增加，在基础设施等方面也会给予相应的空间供应。

　　土地用途调整和轨道交通密度增加，高附加值的城市空间扩大，大都会圈将吸附更多的人口和资源，城市的集聚效应将进一步提升。而且，轨道交通能填平房价高低区域之间的鸿沟，人口随轨道延伸择洼地而居，城市化成本趋于降低。在房地产投资和基建投资、消费水平保持和升级上、经济稳定和转型的引领上，更具集聚能力的大都会圈具有“压舱石”作用，这也是我国未来城镇化和楼市发展“双赢”格局形成的标志。