冀渝环保“垂直改革”成效初显 调整环保体制

　　近期在河北和重庆采访发现，作为省以下环保机构监测监察执法垂直体制改革首批试点，经过半年的改革探索，两地已基本实现环境质量监测、督政监察两环保“重拳”的上收，并积极落实地方环保主体责任，初步理顺了条块结合的环保管理基础性制度。同时，受访环保干部认为，目前已完成的环保监测、监察、执法等管理体制调整只是改革的第一步，相关运行机制仍需完善，基层环保队伍能力不足等问题在改革中凸显，也需进一步完善配套政策巩固改革成果。

　　体制调整基本完成环保管理弊端有望破解

　　在现行以块为主地方环保管理体制下，重发展轻保护、干预环保执法监测、跨区域环保问题难统筹、基层环保能力不足等问题突出，难以适应我国发展新形式。针对环保领域存在的这些问题，中央在制定“十三五”规划时提出省以下环保机构监测监察执法垂直制度改革。

　　2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，对此项改革进行部署，并要求试点省份因地制宜创新方式方法，力争在2017年6月底前完成试点工作，“十三五”时期全面完成环保机构监测监察执法垂直管理制度改革任务，到2020年全国省以下环保部门按照新制度高效运行。

　　记者采访了解到，河北和重庆作为此项改革前期试点，根据中央相关文件制定的改革框架，建立了环境监察制度，强化对地方党委政府的环保“督政”；上收环境质量监测事权，实现对环境质量数据的省级统一监测、考核；在干部任用上，上收地方环保局班子成员任免主导权。两地制定了地方和各部门的环保责任清单、环保督察办法、干部环境损害责任追究等制度，推动地方环保主体责任的制度化。

　　同时，根据各自管理特点，省市县三级管理体制的河北和直辖市体制的重庆在一些制度上做了不同的设计。在监测方面，河北史保厅成立省级和11个驻市环境监测中心，划转原市、县(区)环保局监测人员468人；重庆则重点加强市级中心站力量，在原有基础上增编130人，县(区)监测人员不动。在县(区)级环保部门管理上，河北由原来县(区)党委政府管理划转为市级环保局派出机构；重庆则没有全面上收县一级环保机构，为基层政府保留了完整的环保队伍和功能。

　　环保部规划院战略规划部副主任秦昌波说，河北、重庆改革分别从释直辖市的角度为各地提供了借鉴模式，改革后的体制可促进发挥条和块两方面的积极性，有望突破现行环保体制弊端。尤其，两地均建立起环境监察专员制度，是这次环保机构垂直改革中很大的增量改革，未来在推动地方党委政府党政同责、一岗双责等责任的履行和监督方面，将会发挥很大作用。

　　“块”上落实地方主体责任“条”上保障环保部门独立

　　过去，作为地方政府组成部门，环保工作由环保部门“包打天下”问题突出，也导致一些地方干预环保监测执法等问题，而环保机构垂直改革后，又容易带来地方履行属地责任“缺兵少将”问题。冀渝对如何处理好环保机构垂直和属地主体责任关系积极探索，初步理顺了条块结合的环保管理基础性制度。

　　在此次改革中，河北不再单设县区级环保局，由原来的县区党委政府管理划转为市级环保局派出机构，实行垂直管理。直辖市体制的重庆则只是上收监察和部分监测事权，改革后，县(区)环保局实行以市环保局为主的双重管理体制，仍为县(区)政府工作部门。

　　为填补垂直改革后可能出现的地方政府环保管理“真空”，河北省建立盛市、县三级生态环境保护委员会，统筹协调地方环保工作，由同级党委政府主要负责人任主任，负有生态环境保护职责的有关部门主要负责人为成员，同时明确环保责任清单，建立起各司其职、权责明确的地方环保管理体制。

　　重庆则加强对地方政府及部门生态环境保护任务的分解、考核和追责，强化对地方履行环保职责的监督。重庆市璧山区环保局局长杨中亮说，区政府明确规定，任何乡镇引进一家污染企业，将扣掉财力的1%，很有威力。同时，全面实行最低财力保障制度，总财力不足最低财力保障线的镇街，由区财政通过转移支付的方式补足，避免镇街盲目发展，破坏生态环境。

　　改革只迈出第一步运行机制仍需完善

　　接受记者采访的环保问题专家、基层环保人员普遍认为，此次环保机构垂直改革不仅是人员、机构和隶属关系的改变，而且是环保部门与地方及部门条块关系的重新调整，是环境保护基础制度的重构。目前，环境监察、监测、执法等环境保护体制改革的完成只是这次垂直改革的第一步，相关运行机制仍需进一步完善。

　　首先，环境监察作为新生事物，应完善环境监察法律法规，保障环保“督政”有法可依。秦昌波说，环境监察机构定位为日常监察，和现在的“环保督察”是什么关系、如何配合还需探索，以形成一个事前、事中、事后全方位的环境监察体系。

　　其次，基层混编混岗现象普遍，影响干部队伍稳定。这一问题在河北省表现较为突出，由于基层环保部门行政编制少，多数环保干部为事业编制，不少还属于自收自支事业单位编制。随着县(区)环保分局划转为地市级环保局直管，县(区)环保局执法队伍在执法主体、经费划拨上都存在问题。按照财政供养人员只减不增原则，地方无法解决这些干部编制问题，需要国家出台政策支持地方解决。

　　再次，基层环保队伍需解决“缺兵少枪”问题。此次改革明确要求将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，虽然冀渝两地都加强了对基层环保执法人员的业务培训，但基层在移动执法、着装用车等方面难以保障。如邢台县环保局只有4台执法车辆，经常一天跑十几个小时，缺乏快速检测设备，外出执法只能采样后再检测。基层建议，应制定环保队伍能力建设规划，全国统一环保执法着装，按期逐步配齐车辆等设备。

　　此外，基层表示，在辖区内解决跨流域、跨区域环境问题难度不大，跨省的环境问题目前还缺乏解决路径，建议中央出台跨史境问题议事协调机制。