生态功能区PPP探索：国退民进正当时

　　在政府和社会资本合作(PPP)投资额一路高歌猛进突破17万亿元后，一系列问题随之暴露。

　　近日，为了规范PPP项目发展，财政部近期发文集中清理PPP项目库，清退不合规项目。国资委随后也发文要求PPP主力军央企对PPP业务实行总量管控，防范风险。

　　PPP发展3年多以来，投资的主力始终是央企和地方国企，且份额呈现出上升趋势，而民企的市场份额不断下降，PPP被泛化滥用现象愈演愈烈。

　　国家发改委也正在对央企和民企参与 PPP 项目一抑一扬。在刚刚发布的相关文件中，发改委规定重点推介以使用者付费为主的特许经营类项目，在经营层面保证民企参与 PPP项目风险可控;同时鼓励政府投资通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式支持民间资本 PPP项目。

　　何以大力度推动国退民进?这三年来，央企所有的PPP项目，仍大量集中在基础设施条件较好的城市。而在最需要投资的领域和地处偏远的生态功能区，则备受冷落，这导致资金投入的边际效应越来越校

　　PPP模式仍将是本届政府的主推方向，改弦更张是要让PPP回归初心，去伪存真。

　　提速环保PPP

　　事实上，在生态环保领域，民营资本一直保持着旺盛的参与热情。

　　近日，根据财政部公布的全国PPP综合信息平台项目库第8期季报显示，民企参与生态环保项目明显增加。相比去年位居前列的市政工程、交通运输和水利建设领域，今年位居前列的分别是市政工程、生态建设和环境保护。

　　鼓励民营企业参与生态环保领域的PPP投资，是本轮政策转向的重要指向，尤其是急需投资的生态功能区。

　　生态功能区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有重要作用的重要生态功能区内，有选择地划定一定面积予以重点保护和限制开发建设的区域。建立生态功能区，对于防止和减轻自然灾害，协调流域及区域生态保护与经济社会发展，保障国家和地方生态安全具有重要意义。

　　为生态功能区植入PPP项目，首先要给该地区找到独一无二的资源禀赋，把资源转化为资产，并培育为一个产业。PPP模式应用于生态主体功能区县域经济发展，能够突破财政投入不足和县域发展受困的格局，整合社会资源，形成多元化、可持续的资金投入机制。

　　近年来，一些民营企业，也逐步涉足了PPP项目的设计和运营。北方中郡投资(北京)有限公司(以下简称中郡运营)的总经理钱瑞霞说：“国家对于生态功能区的PPP项目，在政策方面应当有特殊的安排。”

　　钱瑞霞认为，一方面，生态功能区的县级政府，对PPP项目极为渴求，亟需社会资本进入;而另一方面，在理想和现实之间，又存在着诸多羁绊。

　　首先，生态功能区的生态环境脆弱，区域内的草原、沙地和湖泊，往往得不到及时的生态修复，需要政府投入大量人力物力进行生态建设，而这些地区的政府，往往对PPP认识有限，政府治理体系不尽科学，运行效率低。

　　其次，生态功能区的县级政府普遍财政收入低，经济总量小，属于经济欠发达地区，甚至是国家级贫困县，这样的地区更需要金融的支持，但这些地区往往又是传统金融机构不愿意光顾的地方。

　　再次，生态功能区大都处在边疆和少数民族地区，这些地区文化资源非常丰富，却往往处于原始状态，缺乏挖掘和开发。在PPP项目的启动阶段，这些地区往往缺乏一整套的资源要素，诸如科技、金融和商业模式，统统都是短板。

　　上述三个矛盾，对于民营产业资本来说，是一道艰难的选择题。生态功能区的PPP项目，一方面蕴藏着巨大的商机，一方面又基础落后、风险巨大。在这样的背景下，产业资本一定更愿意去义乌这样的百强县，因为这些地方的基础设施很完善，投资回报稳定可期。

　　破题财政困境

　　环境保护部环境规划院环境PPP中心主任逯元堂近期表示，目前，在环保领域，基本上都是以公益性项目为主，后期需要政府付费。但如果不创新环境PPP项目的投资回报机制，完全依靠政府付费，项目就难以持续。

　　钱瑞霞认为，要打破相互观望的僵局，一定是政府先动起来，主动与社会资本合作，放开市场，拥抱民营资本。既然是缺基础设施，缺乏公共服务设施，那一定要政府来牵头，想办法先筹措启动资金，为社会资本提供完善稳定的政策保障，才能最终吸引民间资本。

　　今年5月份，以内蒙古扎赉诺尔区全域旅游基础设施及公共产品建设项目为例，该项目总投资约3.2亿元，对于经济总量偏孝财政能力较弱的扎赉诺尔，这样的投入堪称巨资投入。

　　传统模式下，政府通过负债来建设基础设施和公共服务，往往造成地方政府举债过高。而PPP模式下，政府的投资支出由政府负债转变财政一般性预算支出，通过政府购买服务的方式引入社会资本、拓展融资渠道，把资源转变为资产，提供真正符合市场需求的产品。

　　正是在这样的思路下，内蒙古扎赉诺尔区政府引入了中郡运营等一批民营企业，全面参与扎赉诺尔的全域旅游大开发。中郡运营作为中国生态功能区产业运营商，为县域经济发展提供战略规划、投融资、基础设施提升、公共服务配套、产业导入以及品牌运营等一揽子服务。

　　在钱瑞霞看来，中郡运营作为产业设计者，他们做的第一件事是为县域经济定位，为该生态功能区的发展方向定位。通过定位，把资源统筹起来，把蓝图描绘出来，然后在延揽产业资本进入，无论是旅游开发，还是生态修复，抑或是特色农业……让产业资本循序渐进地进入该区域。

　　其难点在于：生态功能区的首要发展目标，是保护该区域的生态不被破坏，为国家输出生态产品，或者涵盖水分，或者实施沙地治理，或者维持生物多样性，这样的功能不能破坏，只能增强。设计主导产业，必须在这个前提下展开。

　　求解绿色回报

　　有关数据显示，“十三五”期间中国绿色产业每年至少需要投入2万亿以上，近五年大气治理需求约为1.7万亿，其中政府的财政资金大概只能提供其中的10%至15%，大量资金缺口需要民间资本给予支撑。

　　森林、草原和湖泊，兼有生态建设保护的主体功能和绿色生产的经济功能，是经济和社会可持续发展的重要基矗随着生态环境产业进入万亿投资的新时代，如何运用社会资本完成生态治理，是为问题的关键，要践行绿水青山就是金山银山，在政府积极引导的同时，最终要靠商业的力量。

　　目前，中国尚未建立起促进绿水青山转变为金山银山的环境经济政策体系。对于生态功能区县域来说，往往并没有特别大的工程项目，主导产业投资期长，回报率不确定，令社会资本望而却步。

　　不过，在钱瑞霞看来，围绕生态保护而设计的PPP项目中，完全可以实现可观的回报。

　　以内蒙古陈巴尔虎旗中国草原产业集聚区PPP项目为例，中郡运营牵头的社会资本联合体中标金额8.56亿元，项目内容包括草博馆、草博园景观绿化及城市品牌营销等一系列工程。在该项目中，以草牧业为主导产业的陈巴尔虎旗，将生态修复、草牧业和全域旅游结合开发，吸引了社会资本的参与。

　　当然，运营的关键，还是要集中精力来发展。钱瑞霞认为，要围绕一个县级政府来定位，首先是选择出当地的特色主导产业，而主导产业不能过多，过多就谈不上主导，对于县域经济来说，主导产业一般不能超过三个。

　　绿水青山是资源状态，金山银山是产品状态。从绿水青山变成金山银山，中间需要漫长的过程。这其中，县一级政府信用，能不能打动社会资本，往往是PPP项目成败的关键，同时也是社会资本很困惑的事。

　　一个公共产品的设计、建设、融资、运营、维护、移交的确需要相当长的过程。PPP项目成功与否，必须有一个透明公开、可预期的政策制度安排。彼此守约、遵守契约精神，是PPP模式的最佳合作环境，政府信用必须为PPP项目保驾护航。

　　从市场角度来看，生态环保项目有着需求量大、项目投资额孝分布零散等特征，故而民营企业的参与积极性要明显高于国有企业，在该领域也诞生了许多家利润可观、业务持续性良好的优质民营上市公司。

　　未来，政府推出PPP项目的核心诉求，将从融资转向运营，并筑牢守信的底线，那些具有公益性且有良好现金流的生态环保PPP项目，会密集推出并落地，民营资本将会新一轮的PPP项目推进中，发挥更为重要的作用。