国企改革历史流变与现实选择

　　


　　2003年-2013年 全国国有及国有控股企业(不含金融类企业)

　　资产总额及净资产总额变化情况

　　


　　2003年-2013年 全国国有及国有控股企业(不含金融类企业)

　　销售收入及利润总额变化情况

　　


　　工业企业资本收益率(单位：%)

　　


　　工业企业资产收益率(单位：%)

　　国企改革的关键在于理顺政府与市场的关系。新一轮国企改革将坚持基本经济制度，以市场化为导向，深化国资国企双层改革，实行企业功能分类管理，消减垄断，发展多元混合所有制经济和完善现代企业制度。

　　国有企业的功能分类是改革的前置性条件，在功能分类的基础上进行分类改革和分类监管，有利于进一步增强国有资产监管的针对性和有效性。

　　发展混合所有制经济必须制定出统一的、相对清晰的负面清单。除了负面清单以外的领域和行业，民营资本及其他社会资本都可以控股，怎么混合、由谁控股，由企业自主决定，由市场竞争决定。制定负面清单不仅要从垄断与竞争的角度来考虑，也要考虑防止国有资产的流失问题。

　　王辰 胡妍斌

　　王璞李丽丽

　　文眼

　　国企改革如何深化不是件简单的事。如果对国企的历史不了解，国企在经济社会中的角色不了解，特别是在进入新常态的复杂经济环境下，国企的使命是什么没有清晰的认识，要做好这篇大文章是很困难的。由王辰博士带领的交通银行国企改革课题组，对此做了专题调研，提出了他们的看法。限于篇幅摘要刊登部分观点，供读者参考。

　　——亚夫

　　混合所有制改革是当前深化改革的首要课题，十八届三中全会明确提出要积极发展混合所有制经济、加快国企改革。2014年2月中国石化打响了混合所有制改革的第一枪，当前国企混合所有制改革正在深入稳步推进。

　　客观看待国有企业的经营状况

　　经过30多年的改革发展，在一系列改革措施的推动之下，国有企业迎来前所未有的黄金发展期。一大批极具竞争力和影响力的国有企业集团脱颖而出。2014年《财富》世界500强中共有100家中国企业上榜，其中国有企业有83家。

　　总的看，经历了扩大企业自主权、利润留成、利改税、承包制、股份制试点等阶段后，国企改革已经取得了令人瞩目的成就。国有企业资产规模迅速扩大、经营能力显著增强、国有企业整体布局和产业结构逐渐优化，对国民经济的影响力、控制力明显提升。

　　一是资产规模迅速扩大。2003年至2013年全国国有及国有控股企业(不含金融类企业，以下简称国有企业)资产总额从20.0万亿增长到91.1万亿元，增长4.6倍；净资产总额从7.1万亿增长到31.8万亿元，增长4.5倍。

　　二是经营收益大幅提高。2003年至2013年国有企业销售收入从10万亿元增长到46.5万亿元，增长4.65倍，年均增长16.6％；利润总额从4769亿元增长到2.41万亿元，增长5.0倍，年均增长25.2％。

　　三是企业布局呈现“两降一集中”。近年来，通过“抓大放小”和“破产退出”等系列举措，国有企业布局发生重大变化，呈“两降一集中”趋势：国有经济在国民经济中的比重下降，2013年，国有工业企业资产总额占全部规模以上工业企业比重已由改革开放初期的82.5%大幅下降至40.3%；国有企业数量持续下降，2003年-2013年间，国有工业企业数量从34280户下降到18197户，而同期，私营企业数量则由67607家上升至194945家；国有资本不断向大型企业集中，央企数量从2003年国资委成立之初的196家下降至目前的117家，未来这一趋势还将得以延续。

　　三是资产质量有所好转，但经营效益总体上尚不及民营企业。随着收入特别是利润增幅超过资产增幅，国有企业资产质量和盈利能力继续提高，2003年至2013年净资产收益率由6.72％提高至7.57％，销售利润率由4.76％提高至5.17％。但国有企业经营效益尚不及私营企业。以国有工业企业的资产收益率和资本收益率为例，1998年-2013年，国企该指标始终低于同期私营企业。从2014年1-11月的数据看，国有工业企业利润总额13096.7亿元，同比减少-3.5%。私营工业企业利润总额19065.1亿元，同比增长7.2%。国有工业企业经营效益不如私营企业。

　　应该看到，国有企业在改革发展进程中还存在不少问题。国有企业的经营机制还没有完全转轨，现代企业制度改革的攻坚战还没有完成。因此，党的十八届三中全会提出深化国有企业的混合所有制改革是历史的必然选择。要抉择深化改革的方向，回顾改革历程是必要的、有益的。

　　我国国有企业由来与改革流变

　　新中国建立之初，为迅速恢复和发展国民经济，我国以前苏联模式为蓝本，初步建立起了高度集中的计划经济体制，确立了以优先发展重工业为目标的赶超战略，并制定了一套自上而下的国家工业化路线。在计划经济体制下，以国有企业为主体，实行高度的国有化、计划化，有助于迅速实现资源的集中利用，为经济发展奠定基础，也有助于构建国民经济体系，加速工业化进程。

　　国有企业在恢复生产、振兴经济的过程中发挥了难以替代的作用，我国仅用了较短时间便成功跨越了经济发展的追赶期，国有经济不断壮大，国家总体实力显著增强。然而随着经济的发展，国有企业原有的管理模式愈加难以适应市场经济的要求，其高度垄断、效率低下、创新不足、产权不清、政企不分等弊端日益凸显，最终陷入了经营不善、严重亏损的困境，国企改革势在必行。

　　改革开放以来，经过30多年的探索，国企改革先后经历了扩大企业经营自主权、建立现代企业制度、推进国有资产管理体制改革等三个阶段。

　　在经营权改革的初步探索阶段(1978－1992年)以“放权让利”、“两权分离”为重点，着力于调整和规范国家与企业间的委托经营关系。作为起步阶段，此时既无明确的方向及路线指引，国企改革只能“摸着石头过河”，通过一系列试探性改革为后续改革积累了丰富的经验和教训。这一阶段以“放权让利”、“两权分离”为重点，着力于调整和规范国家与企业间的委托经营关系。

　　通过本轮改革，企业拥有了一定的生产自主权，利益主体地位得以明确，生产经营的积极性有所提高。以两权分离为核心的改革，是扩权让利的自然延伸。由于并未触及所有权改革，所有者虚置的根本弊端并未消除，加之承包制所固有的承包基数确定随意、承包者行为短期化等因素的影响，后期改革效果并不理想。

　　在建立现代企业制度的制度创新阶段(1993-2002年)，着力于调整和规范国家与企业间的出资关系。党的十四届三中全会作出了《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》，首次提出国企改革的方向是要建立现代企业制度，力争通过产权结构改革，将国企打造成“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业。

　　此后，推进国有企业战略性改组，明确了国有经济“抓大放小”的调整目标，重点抓好一批大型企业和企业集团，充分发挥其在国民经济中的带头作用，放开搞活国有中小企业，推动企业调整重组。以改组、联合、兼并、股份合作等多种形式加快国有中小企业改革改组步伐。本轮改革，力度之大，影响之深前所未有，阶段性成效显著。至此，国有企业真正开始走向市场，成为自负盈亏的经营主体。然而由于大量中小国企兼并重组、大批国企员工下岗分流，部分国有资产流失严重。

　　在国有资产管理体制改革阶段(2003-2013年)，以“建立出资人制度”为重点，着力于调整落实政府层面国有资产出资人代表职责。依照国务院机构改革方案，中央、省、市(地)三级国有资产监督管理委员会相继挂牌成立，经本级人民政府授权，分别代表其对所出资企业履行出资人职责，国有资产监管组织体系初步建立。

　　国资委成立后，国有经济布局结构调整进入由出资人主导的新阶段。在分批核定大部分国企主业的基础上，依照有进有退、合理流动的原则，通过联合重组、主辅分离辅业改制等系列举措，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的关键领域、重点行业集中，加快国有经济结构调整步伐，进一步优化国有经济布局。

　　通过本轮改革，国有企业进入黄金发展期。国有资产监督管理得以加强，国有资产保值增值得以落实，国有企业规模迅速扩大，经济效益、运行质量显著提高。

　　新一轮国企改革的根本目标

　　总体看，新一轮国企改革将坚持基本经济制度，以市场化为导向，深化国资国企双层改革，实行企业功能分类管理，发展多元混合所有制经济和完善现代企业制度。

　　首先是建立混合所有制，打破垄断，建立公平竞争的市场秩序。发展混合所有制，原则上允许国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

　　其次是形成以管资本为主的国有资产管理体制，实现从管资产到管资本的转变。完善以管资本为主的国有资本监管体制，组建若干国有资本运营公司，或将有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，重点提供公共服务、发展重要战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等等。

　　再次是调整优化国有经济布局，增强国有经济活力。政府在准确界定不同国有企业的功能的基础上，调整国有资产行业布局，实行“有进有退”，加大对“公益性”以及“与国家安全相关”企业的支持力度；逐步放开“自然垄断”和“行政垄断”企业，并将“一般竞争型”国企的业务市场化，收缩过度竞争、产能过剩领域的“战线”；国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。

　　最后是健全国有企业的现代企业制度，包括职业经理人，员工持股、激励机制等改革。健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。国有企业应合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费等。

　　此轮国有企业改革是进入攻坚阶段的关键性改革，是一项重大的系统工程。当前国企改革最新动向是，国务院牵头顶层设计、各部委分工相关方案，成立国有企业改革领导小组，中央层面基本确立各部委的职能和分工，国企改革不是由国资委单一主导，而是包括国资委、发改委、财政部和人社部等部委各司其职，共同推进和制定相应的改革方案。

　　国企功能分类是改革前置性条件

　　推进国企混合所有制改革，首先必须界定不同国企的功能，推动国企实施分类改革治理。不同类型的国有企业属性不同，目标不同，在市场经济中扮演着不同的角色，分类改革的思路，既强调了国有企业的盈利性，又兼顾了国有企业的公共性，在功能分类的基础上进行分类监管，有利于进一步增强国有资产监管的针对性和有效性，同时也有利于国有经济的发展和国民福利的提高。根据不同国企的业务性质和承担的功能，可以划分如下三大类型。

　　第一类是由国家产业政策所确定，承担国家交予的保障性、公益性的业务，比如中储粮、中储棉，此类具有保障国计民生的国企，再比如提供公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育类等公共产品和公共服务的国企。

　　由于保障性的国有企业和公益性的消费具有非竞争性和非排他性，容易出现外部性和搭便车行为，私人企业不愿意进入，所以公共产品和公共服务必须由国有企业提供。此类保障性和公益性较强的企业，国家应该保持绝对的控制力，国有资本绝对控股。

　　第二类是处于自然垄断和部分资源性行业的适度经营性国有垄断企业。如输电、管道燃气、自来水、铁路运输、水利基础设施建设等，这类自然垄断行业具有规模报酬递增的特征，应当主要以公共绩效同时辅之以财务绩效进行评价；部分资源型垄断国有企业应由市场供求状况来决定价格，以反映资源的稀缺性，但国家必须利用税收和相关法律法规来保证公平和防止过度开发，以保证资源的有效利用。此类自然垄断性国有企业，应制定统一规范的服务、技术和安全标准，国家应保持一定的控制力，国有资本优势控股。

　　第三类是竞争性国有企业。包括制造业、商业、服务业等，是私人资本大量存在的领域。对于竞争性行业的国企，可以将其推向市场，实现资本的合理流动，但也并非完全退出。在竞争性行业保留部分国有资本，主要基于以下考虑。

　　第一，实现政府调控经济的职能。政府为了实现调控经济的目标和发展规划，需要部分国有企业分布在一些对经济发展具有战略意义的竞争性行业，并保持一定的控制力。

　　第二，维护经济稳定。中国还处于向成熟市场经济的过渡阶段，市场发育程度还不充分，私人资本力量有限，国有企业还有必要保留一部分在竞争性行业中以维护经济稳定，避免过快退出给经济带来的影响。

　　第三，加快产业结构的调整和优化。

　　根据功能分类实施混合所有制改革。公益性国有垄断企业被赋予强制性社会公共目标，不以盈利为目的，其绩效衡量标准应是公共绩效，即向公众提供高质量的公共产品和公共服务是对其进行评价的依据；适度经营性国有垄断企业，包括自然垄断性和部分资源垄断性国有企业，以社会公共性目标为主，经济目标居次；而竞争性国有企业，则以利润最大化为首要目标。

　　深化混合所有制改革的措施和步骤

　　1.确定可供混合的产业准入负面清单

　　深化国企改革并不是要把国有企业全部民营化、私有化，而是通过产权制度改革、产权结构调整，来促进国有企业体制机制的转换，增强国企的活力与竞争力。发展混合所有制经济必须制定出统一的、相对清晰的负面清单。

　　除了负面清单以外的领域和行业，民营资本及其他社会资本都可以控股，怎么混合、由谁控股，由企业自主决定，由市场竞争决定。制定负面清单不仅要从垄断与竞争的角度来考虑，也要考虑防止国有资产的流失问题。

　　2.选择国企改革的混合模式

　　目前，国有企业的混合所有制改革的形式主要为并购重组、引入战略投资者、公开上市等几种方式，仍有待丰富。混合所有制改革的深度也较为有限。从国外国企改革的经验来看，推动国有企业集团整体上市、将规模较小的企业一次性整体转让、将国有企业股份出售给本企业员工都将是可以尝试的途径。不过，由于在当前环境下，小型国企一次性整体转让可能会遭到大众关于“国有资产流失”的诟病。

　　随着本轮国企改革和混合所有制改革的大力度的推进，未来改革的方式应该会更加多样化，改革将向纵深发展。除了继续推动并购重组和引入战略投资者之外，国企集团的整体上市将会成为混合所有制改革的重要方式之一。而管理层和员工持股也可能逐步推广，成为混合所有制改革的一种方式。

　　3.允许非公有经济进入混合所有制的模式

　　非公经济主体进入国有企业，实现混合所有制可以有多种模式。

　　一是通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁、收购闲置资产等形式参与国有企业重组上市或国有控股上市公司增发股票。

　　二是非公经济主体可以与国有资本共同出资设立股权投资基金，通过股权投资基金参与国有企业改制上市、重组整合、企业并购，共同投资战略新兴产业、创新性和孵化期等高收益、高风险业务。

　　三是非公经济还可以参与国有企业改革发展，如非公经济参与国有企业重大改制重组、重大改革创新、重要产业提升及重点关闭退出等项目。

　　4.加强混合所有制企业的治理

　　完善混合所有制企业的公司治理是国企改革成败的关键。

　　第一，深化完善国企法人治理结构。要推进董事会改革。强化董事会在公司治理结构的核心地位，落实董事会在战略管理、重大经营决策、内部机构设置、风险管理、薪酬管理和高级人员选聘等方面的决定权，建立健全以董事会为评价主体的高管层发展目标责任制、考核评价机制、风险管控责任制和经营投资责任追究机制。要完善总经理经营管理负责制，让高管层在业务发展和经营管理中担当更大的责任。使决策权、执行权和监督权真正分离，形成独立运作、协调运转、有效制衡的公司治理结构。

　　第二，建立市场化的选人用人机制。其核心是实行出资人代表和企业经营管理者的分层次管理机制，对不同层次的人员实行不同的选择方式，当取消企业经营管理者的行政级别，使其成为追求企业效益最大化的“职业经理人”。

　　第三，完善管理和经营者激励约束机制。对于符合条件的国有控股上市公司，可以采用定向发行股票、授予股票期权或股票增值权等多种形式进行激励。在强化激励机制的同时，必须健全对经营管理者的约束和监督机制，最大限度地防止和纠正内部人控制。

　　(交通银行金融研究中心国企改革课题组)
责任编辑：疏影横斜