专家献策PPP推广：风险分担 引入监督 协助融资

　　2015年上半年，中国经济增速在诸多下行压力显现的情况下依然稳在“7%”，呈现出缓中趋稳，稳中有好态势。但随着各项经济数据相继出炉，投资动力尤其是新开工项目不足这一稳增长的短板已经清楚的显现出来。

　　2015年上半年，中国经济增速在诸多下行压力显现的情况下依然稳在“7%”，呈现出缓中趋稳，稳中有好态势。但随着各项经济数据相继出炉，投资动力尤其是新开工项目不足这一稳增长的短板已经清楚的显现出来。

　　5月份中国固定资产投资名义增长11.4%，创出近14年来新低。而1-5月份，中国投资到位资金增速比上月回落0.5个百分点，国内贷款下降6.3%，连续三个月负增长。同期，中国新开工项目计划总投资同比增速仅为0.5%。其中，亿元以上新开工大项目计划总投资额更是同比下降20%。

　　在这种情况下，中国官方希望通过推广政府和社会资本合作(PPP)模式来吸引社会资本参与到水利、交通等项目建设中，从而发挥投资在稳增长中的关键作用。文津圆桌论坛邀请来自财政部、发改委官员以及业界、学界专家对如何更好推动PPP展开讨论。

　　诚信欠缺阻碍PPP推广

　　虽然近期才频繁见诸于媒体，但PPP早在上世纪八十年代就已经进入中国，经过多年间的发展数量也相当可观。

　　国家发改委经济研究所副所长孙学工介绍说，据世界银行统计，1990年~2012年，中国共实施了超过一千个基础设施建设PPP项目，在世界上居于前列，不仅比印度、菲律宾、印尼等发展中国家高，也高于英国等发达国家。

　　但是数量的扩张并没有伴随着影响力的提升。据亚行统计，2005年以来，中国PPP活跃程度开始减弱，PPP项目投资在GDP中的占比持续下降。

　　前两个“P”之间的诚信问题是阻碍PPP影响力扩展的重要因素。首先是地方政府在PPP项目实施过程中存在诚信欠缺问题。孙学工透露，调研发现，一些地方以政府换届、规划变更或财政困难等为理由，违反合同、不履行合同规定的法定责任。也有些政府违约是由于经验不足导致合同中商务条件不合理，政府事后发现无法承受而被迫违约。尽管依据合同和相关法律法规，对待地方政府的不诚信行为经营者可以提起诉讼，但其大多考虑到今后的合作以及企业未来的发展而放弃走法律程序。

　　企业也存在诚信缺失问题。部分项目建设企业尤其是民营企业在PPP项目招标中以超低的价格参与项目的公开竞标，中标后，往往再以各种理由提价；如果条件得不到满足，就以拖延施工或干脆退出相威胁。由于此类项目涉及到公共服务，地方政府无法承担项目中断的后果，因此，往往在博弈中处于被动地位。这也导致部分地方政府主要依靠国有企业实施PPP项目。

　　推广PPP可“一石多鸟”

　　虽然PPP项目在中国的推广曾碰到系列麻烦，但是在当前的经济形势下，其已经成为稳增长的重要抓手，并被寄望于产生多重效应。

　　国家财政部金融司司长孙晓霞介绍了PPP带来四个正面效果。

　　首先，推广PPP是“政府治理方式”的一次革新，有助于推进政府职能转变。通过PPP模式提供公共服务，政府要从“管理者”变为“监督者、合作者”，更加注重“按合同办事”，更加注重平等协商、公开透明，有助于解决政府职能错位、越位、缺位问题，推动从“国家管理”向“国家治理”转变。

　　其次，推广PPP是“公共产品供给方式”的一次革新，有助于提高公共产品供给效率。多年来，我国公共服务依赖政府供给，一定程度上存在服务质量不高、效率偏低等诸多问题。通过PPP模式提供公共服务，不仅可以破除各种行政垄断，打破“玻璃门、弹簧门、旋转门”，激发市场主体活力，还可以“借市场之力”，引入民间资本参与投资公共服务，将政府在战略制定方面的优势，与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势结合起来，提高公共服务质量和效率，增加人民福祉。

　　第三，推广PPP是“财政管理方式”的一次革新，有助于实现财政收支的“代际公平”。通过PPP模式提供公共服务，并将财政支出责任纳入财政中期规划，进行PPP项目“全生命周期”的预算管理，有助于完善财政管理方式，从以往的“单一年度”预算收支管理，逐步转向跨年度、中长期预算平衡管理，特别是有助于在当代人和后代人之间公平分担财政投入，实现财政管理的代际公平原则。

　　第四，推广PPP是“投融资方式”的一次革新，有助于推动新型城镇化建设。到2020年，3个“1亿人”的城镇化，将带来大量的基础设施需求。通过PPP模式提供公共服务，可以撬动社会资本参与建设，形成多元化、可持续的资金投入机制，有效满足新型城镇化建设的需要。

　　官方借样本项目树PPP标杆

　　当PPP项目的重要性日益凸显，官方也加大了推动PPP的力度，为了给PPP项目的推广创造一个良好的开局，增加社会资本的认同度，财政部、发改委均采用了“优中选优”的方式，从各地上报的项目中挑选出第一批的“样本”工程，以期打造PPP项目的标杆，吸引更多社会资本进入这个领域。

　　据了解，财政部评选出了首批30个、总投资额1800亿元的示范项目。国家发展和改革委员会日前也发布消息称，该机构已经在其门户网站开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推介项目，鼓励各类社会资本通过特许经营、政府购买服务、股权合作等多种方式参与建设及运营。

　　在此之前，国家发改委曾专门下发通知，要求各地发展改革部门尽快搭建信息平台，及时做好PPP项目的推介工作。国家发改委此次以各地已公布的项目为基础，经认真审核后建立了PPP项目库，集中向社会公开推介。

　　国家发改委表示，此次发布的PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元人民币，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。

　　国家发改委表示，此次发布的所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等信息，社会资本可积极联系参与。

　　企业眼中PPP的不足之处

　　虽然官方拿出了精美的菜单，但不少企业坦言在是否点单时依然有些担心。根据过往经验，虽然PPP从理论上是政府和社会资本风险共担，但实际操作中一般是作为弱势群体的社会资本承担更多风险。

　　中国交建总裁助理赵喜安就直言企业有所顾虑的几个主要原因：

　　一、在投资体量大、投资回收周期长、投资效益不明显的项目上，个别地方政府对国家推行PPP模式的要义还缺乏深层次的理解，将社会资本按原有融资平台公司对待，缺乏共同策划、平等互惠的协商机制，项目投资吸引力不足。

　　二、部分项目已由地方政府或融资平台公司建成运营，目前寻求社会资本合作，通过委托运营或购买运营权等方式转变为PPP项目。经了解，这些项目成本较高，收益能力较差，较长周期内难以达到收支平衡，较难通过合理的交易结构安排，满足政、企、公众等各方利益。

　　三、一些具体项目尚未完成“财政承受能力评价”及“物有所值”论证，地方政府在当年或中长期财政预算中没有做出相应安排，社会投资人对地方政府履约能力缺乏了解。

　　四、PPP项目审批或核准是由政府方负责，而项目出资方是社会资本，在项目规模控制上社会资本处于被动状态。

　　五、PPP项目涉及政府、融资平台、社会资本、金融机构等有关各方，交易结构比较复杂，在收益合理分配和风险分担机制还存在一些问题。

　　解决方案：风险分担引入监督协助融资

　　面对企业提出的问题，参与论坛的专家也针对性的给出了解决方案。

　　清华大学建设管理系教授王守清指出，做PPP，必须实现政府和企业之间真正的风险分担，由最有能力管理某风险的那方承担该风险，以实现物有所值。政府跟企业合作做PPP，过去政府和企业都有错误认识。对于政府来说，做PPP，并不是把所有风险都推给企业，否则企业承担了风险大，就会要高价。

　　他强调，对企业来说也绝对不是说通过承担高风险而去获得高回报，因为有个风险和控制力的问题。例如，土地的获取风险和地方政府信用风险就必须由政府解决，如果政府不解决，企业确实没有办法或不敢做。而企业就必须承担专业性的如建设、运营风险，所以要求政府保底回报是过分的要求。

　　王守清建议，PPP合同必须明确政府对设施服务的详细要求即产出要求，如果企业不能满足这些要求，将血本无归。PPP是政府管理的改革，本质上政府不是去购买企业的设施，而是购买企业提供的公共产品或服务。因此，政府重点根据百姓的要求，盯着企业所提供产品或服务的质量、服务水平和价格，至于企业是如何提供的，就看企业的能动性和创造性，如何提高效率。如果企业的效率高，就赚钱。

　　国家发改委投资研究所投资体制政策研究室吴亚平强调，建立PPP实施全过程的信息披露制度。

　　他表示，中国PPP实施的全过程，有必要像上市公司那样搞一个全过程的信息披露制度。PPP所有相关信息，包括社会资本的准入条件、选择过程，包括这个PPP项目的投资、融资来源、建设进度到最后的投资决算和结算信息，包括项目运营维护期间的成本、费用、效益情况，甚至包括项目公司治理结构如高管任免等信息，都要像上市公司那样，做到全过程全透明的信息披露。这样做PPP信息披露，显然有助于政府监管和社会监督。

　　国家发改委经济研究所副所长孙学工则强调，中国现行金融体系尚不适应项目融资的要求。首先，项目融资是国际上通行的PPP融资方式。与公司贷款不同，项目融资是以项目资产和预期收益或权益作抵押发放贷款，因而债权人只对项目发起人具有有限追索权或无追索权。我国提供项目融资贷款的金融机构较少，也缺乏与项目融资相适应的保险、担保等配套支持政策，使PPP项目融资难度增大，融资成本增加。

　　其次，项目融资缺乏多样化手段。目前，我国PPP项目通过股票上市、战略投资者参股、成立私募基金、银团贷款、发行债券等方式筹集资金的比例较低。

　　第三，项目融资缺乏广泛的中长期资金来源。基础设施建设周期长、投资回收慢，迫切需要引进更多的中长期资本以满足PPP项目的资金需求。

　　其四，投资的退出渠道不畅通。我国当前PPP项目投资退出审批严格，而且周期长，缺乏完整、规范的制度，相关退出平台受多种因素影响发展滞后，不能适应社会投资者退出的要求，一定程度上制约了PPP项目参与者的资源合理配置和可持续发展。

　　为此他建议，设立PPP项目担保基金。为更好地调动银行发放项目贷款的积极性和保险、养老资金投资基础设施的积极性，应加快设立PPP项目担保基金，对因地方政府的失信行为而给银行造成的不良贷款或给保险公司造成的投资损失，可由基金给予相应的资金赔偿。(完)