不断加强的党的纪律检查工作

　　不断加强的党的纪律检查工作

　　——中国共产党纪律检查历史脉络初探

　　党的纪律是党实现自己政治任务的保障。党的中央纪律检查委员会和各级纪律检查委员会是负责党纪监督的专门机关，党章规定其主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。中国共产党的历史大体经历了革命、建设、改革开放三个阶段。与这三个历史阶段相适应，中国共产党的纪律检查史也大体经历了三个阶段。

　　一、革命时期：中国共产党纪律检查工作的曲折探索

　　革命战争时期，党的历史任务主要是推翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义的统治，建立人民民主专政的国家政权。这一时期党的纪律检查工作受自身成熟程度、革命战争环境和特定历史条件的决定，总体上处于曲折探索阶段。

　　1921年党的一大通过的党的第一个纲领虽然只有15条、900余字，但起到了“临时党章”的作用，对党员身份认定的组织纪律和保密纪律、党的组织机构原则和早期财务纪律作出了规定，特别是写进了监督问题，强调“地方执行委员会的财政、活动和政策，受中央执行委员会的监督”，为党组织的管理、监督、巩固和发展发挥了作用，为党的纪律建设奠定了基础。1922年，党的二大通过了党的第一个章程，对党员条件、党的各级组织和党的纪律作了具体规定，并专门设置“纪律”一章，为我们党能够在当时严酷的环境下生存下来并日益发展壮大，提供了纪律保障。1923年党的三大和1924年党的四大沿用二大党章。这一时期虽没有建立执行纪律检查的专门机构，但党已经意识到监督和纪律的重要性，由中央执行委员会和地方各级党委执行这一职能。此后，随着党的队伍的不断发展壮大，越来越需要设立专门执行检查职能的机构，加强对党员的管理。1926年4月，广东党组织建立了中共广东区执行委员会检查委员会。林伟民担任书记，杨匏安、杨殷、梁桂华担任区监委委员。这是我们党建立监督机制的最初尝试。

　　1927年，革命形势日益严峻，一些信仰、意志不坚定的共产党员出现登报退党甚至公然叛变。此时，迫切需要成立维护党纪的专门机构。1927年4月底至5月上旬在武汉召开的党的五大，第一次选举产生了党内维护和执行纪律的专门机关——中央监察委员会，这是党的历史上首次设立纪律检查机构。新成立的中央监察委员会委员7人：王荷波、杨匏安、许白昊、张佐臣、刘峻山、周振声、蔡以忱；候补委员3人：杨培森、萧石月、阮啸仙；王荷波当选主席，杨匏安为副主席。同年6月经中央政治局通过的《中国共产党第三次修正章程决案》，专列“监察委员会”一章，规定在中央、省设立党的监察委员会，“为巩固党的一致及权威起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会”，监察委员会的工作重点主要是维护党的政治纪律和组织纪律，对于违反党的纪律的行为，监察委员会“依合法手续审查之”。“中央及省监察委员，不得以中央委员及省委员兼任”，“得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。必要时，得参加相当的党部之各种会议”，“中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行……”。从这些规定可以看出，成立纪检机构的目的及机构设置等，都已经比较明确。但是，由于党首次设立纪检机关，还缺乏经验，监察委员会的具体任务和具体工作权限等问题并没有完全解决，再加上当时处于革命低潮时期，大批共产党员包括中央监察委员会主席王荷波等遭国民党杀害，因此，中央、省监察委员会未能充分履行职责。虽然如此，五大选举产生的中央、省监察委员会和《中国共产党第三次修正章程决案》的通过，标志着党内纪律检查体制的初步创立，为后来党的纪律检查体制的发展、完善奠定了基础。

　　之后一段时间，党的纪检监察机构的名称不断发生变化，任务也随着形势发展而不断变化。1928年6月至7月，在莫斯科召开的六大通过的党章取消了监察委员会，成立了审查委员会，“为监督各级党部之财政、会计及各机关之工作起见，党的全国大会，省县市代表大会选举中央或省县市审查委员会”，履行原监察委员会的部分职责，刘少奇任中央审查委员会书记，阮啸仙、孙津川为委员，叶开寅、张昆弟为候补委员。1933年8月，中央政治局决定设立中央党务委员会。9月，党中央在《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决定》中指出，“为要防止党内有违反党章，破坏党纪，不遵守党的决议及官僚腐化等情弊发生，在党的中央监察委员会未成立以前，特设立中央党务委员会，各省县成立监察委员会”。党务委员会及省县监察委员会的职责是：“维护无产阶级政党铁的纪律，正确的执行党的纪律，保证党内思想和行动的一致，监视党章和党决议的实行，检查违反党的总路线的各种不正确的倾向与官僚主义及腐化现象等，并与之作无情的斗争。”。1934年1月，六届五中全会选举了中央党务委员会，负责处理党籍和对党员的处分问题，李维汉任书记，阮啸仙、陈潭秋任委员。中央党务委员会实际上成了党内纪律检查的职能机关。

　　1945年6月，党的七大通过的党章取消“审查委员会”的规定，专设“党的监察机关”一章，规定“党的中央委员会　认为必要时，得成立党的中央监察委员会及各地方党的委员会”，“中央及地方监察委员会的任务与职权，是决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉”。这些规定，明确了党的监察机构的产生方式、任务与职权、领导体制，特别是突出强调“党的各级监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作”，首次就监察委员会与党委的关系作出了明确规定，即监察委员会要接受同级党委的指导，从而初步确立了党的纪检机构的领导体制。但由于当时处于抗战后期和解放战争爆发前期，规定未能实现，监委会未能成立，党纪的执行工作仍由各级党委直接负责，日常工作则由党委组织部门负责。

　　从上述历史可以看出，这一时期，我们党依据马克思列宁主义建党原则，积极探索开展党内监督和纪律检查工作的方式方法、体制机制，但由于当时党所处的环境和面临的任务，机构设置很不稳定，领导人员变动频繁，监督作用有限。尽管如此，这一时期的实践探索，为后来建立党的纪律检查机构作了理论和实践的准备。

　　二、建设时期：中国共产党纪律检查体制的确立与反复

　　新中国成立后，随着党的工作中心的转移和党的队伍的壮大，规范和加强党的纪律检查工作提上了日程，也具备了条件。为了更好地执行党的政治路线和各项具体政策，保守国家与党的机密，加强党的组织性与纪律性，密切联系群众，克服官僚主义，保证党的一切决议的正确实施，1949年11月，中央印发《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，决定成立中央及各级党的纪律检查委员会，成立了由11名委员组成的中共中央纪律检查委员会，朱德任书记，王从吾、安子文任副书记。在领导体制上，《决定》规定中央纪律检查委员会在中央政治局领导下工作，地方各级纪委在各该党委会指导下进行工作。但由于地方各级纪委在“各该党委会指导下进行工作”的规定不够明确，1950年2月，《关于各级党的纪律检查委员会领导关系问题的指示》明确指出，各级党的纪律检查委员会是各级党委的一个工作部门，各级党的纪律检查委员会直接在各级党委的领导下工作。到1950年底，全国大部分县以上党委都设立了纪律检查委员会，各级纪委均设立了相应的办事机构，配备了专职干部。1952年10月，全国专职纪检干部2800多人，到1954年底，发展到7200多人。

　　1955年3月通过的《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》认为，“目前党的各级纪律检查委员会的组织和职权已不能适应在阶级斗争的新时期加强党的纪律的任务，因此中国共产党全国代表会议决定成立党的中央的和地方各级的监察委员会，代替中央的和地方各级的党的纪律检查委员会，借以加强党的纪律，加强反对党员中各种违法乱纪现象的斗争”。《决议》还明确了各级监察委员会的产生方式、领导体制、主要任务、职责权限。

　　1956年9月，党的八大通过的执政后的第一个党章，从产生方式、领导体制和任务职权三方面对“党的监察机关”作出规定。八届一中全会选举产生了由董必武等21人组成的中央监察委员会。1962年八届十中全会《关于加强党的监察机关的决定》要求“加强中央和地方各级监察委员会，扩大各级监察委员会委员的名额”，“中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院所属各部门”，“各省、市、自治区党的监察委员会，在必要的时候，可以派监察组和监察员驻省、市、自治区人民委员会所属的各部门进行工作”。这些具体规定，为改革开放后实行的纪律检查工作双重领导体制提供了有益借鉴。

　　“文化大革命”期间，党的各级监察委员会被撤销，“九大”和“十大”党章都取消了关于党的监察机关和党的纪律的条款，党的纪律检查工作受到全面破坏。

　　这一时期，党的纪检监察机构基本上是党委领导下的一个工作部门，纪律检查体制机制和工作内容等发生过一些变化和反复，甚至还经历了一些挫折，但随着我们党执政实践、执政经验的不断丰富和发展，党对纪律检查机构重要性、必要性的认识逐步深化，纪律检查体制机制逐步向制度化、规范化方向发展。

　　三、改革开放时期：党的纪律检查机构的恢复、体制机制的完善与工作的不断加强

　　“文化大革命”结束后，党中央开始考虑纪律检查机关的恢复工作。1977年8月，党的十一大通过的党章重新规定设置党的纪律检查委员会条款。1978年12月召开的党的十一届三中全会标志着党的工作重心的转移，我国进入改革开放新的历史阶段。全会吸取历史经验教训，决定成立中央纪律检查委员会。新成立的中央纪律检查委员会有委员100名，陈云任第一书记，邓颖超任第二书记，胡耀邦任第三书记，黄克诚任常务书记。1979年1月，中央纪委召开第一次全体会议，讨论通过了《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》，对中央纪律检查委员会的工作作出全面部署，要求各级纪委紧密围绕切实搞好党风这个中心，加强对党员的党纪党风教育；抓紧处理积压案件，做好冤、假、错案的复查平反工作;做好来信来访工作，认真处理群众的揭发、控告和申诉。从此，党的纪律检查工作重新焕发了生机活力。

　　1982年9月，党的十二大召开，选举了由132人组成的中央纪律检查委员会。十二届一中全会选举产生了由11人组成的常务委员会，陈云为第一书记、黄克诚为第二书记、王鹤寿为常务书记。十二大通过的党章对党的纪律检查机构的设置及职权、任务都作出了新的规定。首先，党的纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生，纪律检查委员会向同级党的代表大会报告工作，听取代表大会的审查。由此，党的纪律检查委员会就成为同级党的领导班子的一部分，而不是仅仅一个工作部门，从而提高了纪律检查委员会的权威。其次，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作，党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作，从而确立了纪检工作的双重领导体制。党的中央和地方各级纪律检查委员会的主要任务是维护党的章程和其他重要的规章制度的执行，协助党的委员会整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。至此，各级纪委的双重领导体制格局基本形成。

　　在1985年党的全国代表会议上，根据新老干部交替的原则，黄克诚等33名委员退出中央纪委，增选了32名新委员，并调整了中央纪委的领导机构，选举王鹤寿为第二书记、韩光为常务书记。十二届五中全会又增选了31名中央纪委委员。到1987年底，全国纪检机构已达到9万多个，专职干部人数达25万余人。1987年11月，党的十三大选举产生了69人组成的中央纪律检查委员会，通过的《中国共产党章程部分条文修正案》取消了“党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生”的规定。随后召开的中央纪委第一次全体会议选举8人组成的常务委员会，乔石任书记，陈作霖、李正亭、肖洪达任副书记。这一时期，国家监察部恢复设立。根据十三大报告，“党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件，应当集中力量管好党纪，协助党委管好党风”，中央纪委逐步撤销了在国家各部门设立的国家监察组，工作职责由国家监察部负责。

　　1992年10月，党的十四大选举产生了由108名委员组成的新一届中央纪律检查委员会。中央纪委第一次全体会议选举出由13人组成的常务委员会，尉健行任书记，侯宗宾、陈作霖等5人任副书记。这一期间，最具影响的是纪检机关和监察机构合署办公。1993年1月，按照中央的规定，中央纪委和监察部正式合署办公，“实行一套工作机构、两个机关名称的体制，合署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责。”

　　1997年9月，党的十五大召开，选举产生由115名委员组成的中央纪律检查委员会，同时选出15名常务委员，书记尉健行，副书记韩杼滨、曹庆泽等6人。十五大党章对党的纪律检查机关的规定没有新的变化。2002年11月，党的十六大召开，选举产生由121名委员组成的中央纪律检查委员会，选举19名常务委员，书记吴官正，副书记何勇、夏赞忠等7人。同时，针对党内存在的突出问题，十六大党章对党的纪律检查机关职责和任务作了补充规定，强调“对党员领导干部行使权利进行监督”和“保障党员权利”，“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”。2007年10月，党的十七大选举产生由127名委员组成的中央纪律检查委员会，选举19人为常委，书记贺国强，副书记何勇、马馼等8人。

　　巡视是党章赋予的重要职责，是党内监督的战略性制度安排。在党的纪律检查工作不断完善加强的同时，巡视工作也提上了日程并不断完善和加强。1990年3月，十三届六中全会决定，中央和省区市党委可根据需要派出巡视工作小组。从1996年开始，中央对巡视制度进行积极探索，由此推进了党的纪律检查体制改革的进一步深入。1996年1月，经中央批准，十四届中央纪委第六次全会通过了关于重申和建立巡视制度的决定；3月，中央纪委制定了《关于建立巡视制度的试行办法》，对巡视干部的选派、任务、职权、纪律、管理等方面作出明确规定。1997年2月，中央办公厅转发《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》，明确巡视组的组成、职责、任务、权限等，推动了巡视工作的开展。党的十六大后，巡视工作进入全面开展阶段。党的十六大明确提出“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”。2003年2月，十六届中央纪委第二次全会要求“加快实现巡视工作的制度化、规范化和经常化”。2003年5月，中央批准在中央纪委、中央组织部设立巡视工作办公室，与中央纪委党风廉政建设室一个机构、两个牌子。同年12月，中央颁布施行《中国共产党党内监督条例(试行)》，规定“中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督”，以党内法规的形式将巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。2005年8月，中央批准单独设立中央纪委、中央组织部巡视工作办公室，为中央纪委内设正局级机构。从党的十七大开始，巡视工作进入逐步深入阶段。2007年10月，党的十七大提出“完善巡视制度”的要求，新修订的《中国共产党章程》把“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”纳入了党的组织制度体系，将巡视制度以党内根本大法的形式确定下来。2009年7月，中央颁布《中国共产党巡视工作条例(试行)》，对巡视工作的指导思想、基本原则、机构设置、工作程序、人员管理、纪律与责任等作出明确规定，对于推动巡视工作制度化、规范化发挥了重要作用。2009年11月，中央政治局常委会决定成立中央巡视工作领导小组，由时任中央政治局常委、中央纪委书记贺国强担任组长，并将中央纪委、中央组织部巡视组和巡视工作办公室分别更名为中央巡视组和中央巡视工作领导小组办公室。31个省(区、市)和新疆生产建设兵团党委也相继成立了巡视工作领导小组及其办公室。各级巡视工作领导体制逐步建立，制度框架逐步形成，巡视领域不断拓展，监督力度不断加大。巡视制度作为党内监督体制的一项重大制度创新，是对现行各级纪委双重领导体制的有益补充。

　　这一时期，在领导体制上，从同级党委单独领导逐步过渡到同级党委和上级纪委双重领导；在工作职能上，在强化惩处职能的同时，加大了监督、教育和保护的职能。特别是十二大党章明确规定了纪检机构的三大任务和三项经常性工作，十六大党章进一步发展为三大任务和五项经常性工作，体现了新形势下纪检工作的新定位，适应了当时的要求，有利于更好地发挥纪检机构监督主体和组织协调的职能。

　　2012年11月，党的十八大召开，选举产生了130名委员组成的中央纪律检查委员会和19人组成的常务委员会，书记王岐山，副书记赵洪祝、黄树贤等8人。

　　十八大以来，在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，“四大考验”“四种风险”更加鲜明地摆在我们面前。习近平总书记多次指出党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂。在十八届中央纪委五次全会上，习近平总书记从严峻性和复杂性两个方面，系统分析反腐败斗争形势。从实际情况看，一段时间以来，一些领域腐败现象仍然严重，党的十八大后仍有少数党员领导干部不收敛、不收手，贪腐金额动辄上千万上亿元，而且往往集政治蜕变、经济贪婪、生活腐化于一身；“四风”病源还在、病根未除，仍停留在“不敢”层面，“不能”“不想”的问题还没有解决，防止反弹的任务艰巨；少数党员干部纪律和规矩意识不强，搞小山头、小圈子、小团伙，有的对党已经明确的政治原则妄加议论，有的脱岗不向组织报告，有的领导干部不如实报告个人重大事项，等等。巡视发现的问题、纪律检查机关查处的案件、严重违纪违法者的自我忏悔，都印证了中央对形势的判断是完全正确的。

　　党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上。面对严峻复杂的形势，党中央以强烈的历史责任感、深沉的使命忧患感、顽强的意志品质把党风廉政建设和反腐败斗争提到新高度。习近平总书记就从严治党、严明纪律、改进作风、惩治腐败等提出一系列新思想、新观点、新论断、新要求，为深入推进党风廉政建设和反腐败斗争提供了根本遵循和行动指南。在党中央坚强领导下，中央纪委聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心，强化监督执纪问责，紧盯重要时间节点，不断深化拓展内容，持之以恒落实中央八项规定精神、深入纠正“四风”；把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”，抓早抓小，严明党的纪律特别是政治纪律和组织纪律，使党的纪律和规矩逐步刻印在党员干部的心上；加强和改进巡视工作，发现问题更准更多，震慑作用持续增强，巡视成为一把出鞘的“利剑”；以零容忍态度惩治腐败，严肃查处周永康、郭伯雄、徐才厚、令计划等一批违纪违法案件，党风政风为之一新，党心民心为之一振。

　　在深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的同时，党中央着眼于解决影响反腐败工作的体制机制障碍，对推进反腐败体制机制创新作出全面部署。三中全会决定，“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度”，“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”，“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”，“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理”，“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位的全覆盖”。这些改革措施，概括起来就是“两责任”“两为主”“两统一”“全覆盖”，既坚持了同级党委对反腐败工作的领导，又强化了上级纪委对下级纪委的领导，有利于加大反腐败工作力度。各级纪检监察机关落实纪律检查体制改革要求，深化转职能、转方式、转作风，聚焦中心任务，强化监督执纪问责，创造性开展工作，形成了一整套成熟的工作思路和权威高效的反腐败领导体制及工作机制，党的纪律检查体制进入了改革创新的新阶段。

　　与此同时，党风廉政建设和反腐败法规制度建设不断加强，为依规管党治党提供了制度保障；特别是认真总结党的十八大以来反腐败斗争的实践经验，对巡视工作条例、廉洁自律准则、纪律处分条例等进行了修订，体现了全面从严治党的实践成果。其中，《中国共产党廉洁自律准则》重申党的理想信念宗旨、优良传统作风，紧扣廉洁自律、坚持正面倡导、面向全体党员、突出关键少数，强调自律，重在立德，为党员和党员领导干部树立了看得见、够得着的高标准，展现了共产党人高尚的道德追求，是向全党发出的道德宣誓和对人民的庄严承诺。《中国共产党纪律处分条例》坚持纪法分开、纪在法前、纪严于法，突出政党特色、党纪特色，严明政治纪律和政治规矩、组织纪律，围绕党纪戒尺要求，开列负面清单，强调他律，重在立规，划出了党组织和党员不可触碰的底线，实现了党内法规建设的与时俱进。

　　我们可以看到，随着党风廉政建设和反腐败斗争的不断深入，党的纪律检查机关的领导体制、机构设置和工作职责也在与时俱进，其中突出的有这么三个特点，一是党的纪律检查体制的调整和完善，必须服从服务于党的中心工作，服从服务于党情、国情的发展变化；二是党的纪律检查体制改革的根本判断标准在于是否有利于加强党的领导、有利于加强党内监督、有利于更好发挥纪委的职能；三是不管如何改革和完善，纪律检查机关始终把党章作为开展工作的根本依据，忠实履行党章赋予的职责，把维护党的集中统一和党的纪律，作为自己的根本任务。

　　党的十八大以来的实践充分证明，实现干部清正、政府清廉、政治清明的目标，必须落实“两个责任”，推动形成全党动手一起抓的局面；必须严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩，把党的纪律和规矩挺在前面，通过严肃执纪，把党的纪律刻印在全体党员特别是党员领导干部的心上；必须持之以恒落实中央八项规定精神、深入纠正“四风”，坚决防止反弹；必须坚持有腐必反、有贪必肃，以零容忍态度惩治腐败，遏制腐败蔓延势头，形成不敢腐、不能腐、不想腐的局面；必须着力加强党风廉政建设和反腐败法规制度建设，真正把权力关进制度的笼子里。

　　中国共产党的纪律检查工作，在实践中不断加强完善，在改革中不断与时俱进！(中国光大集团党委书记、董事长 唐双宁)