徐振强:十三五不再“看海” 系统做实城市“海绵经济”

　　2015年10月国务院办公厅发布《关于推进海绵城市建设的指导意见》，要求建设海绵城市，统筹发挥自然生态功能和人工干预功能，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式，有利于修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力，扩大公共产品有效投资，提高新型城镇化质量，促进人与自然和谐发展。

　　2015年10月国务院办公厅发布《关于推进海绵城市建设的指导意见》，要求建设海绵城市，统筹发挥自然生态功能和人工干预功能，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式，有利于修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力，扩大公共产品有效投资，提高新型城镇化质量，促进人与自然和谐发展。通过海绵城市建设，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。中央城市工作会议和全国住房和城乡建设会议均对海绵城市建设提出明确要求。面向“十三五”，发展城市“海绵经济”方兴未艾。按建成区20%径流系数达标的要求，理论计算和试点投入相结合，估算全国总投入在2.31万亿元(0.91-8.79万亿元)，其中透水铺装、生物直流设施和排水管网改造等占总投资65%以上的规模。由此可见，“海绵经济”的现实体量较为可观，并且该经济的落地需求极为迫切。

　　气候变化和生态环境承载力下降造成的城市灾害，正深刻挑战城市的韧性。近年来，东南亚地区因城市洪涝，死亡人数超过千人。城市内涝和雨洪管理同样成为我国城市面临的重大安全隐患，2013年234个县级以上城市受淹(占全国城市总数的35.4%)，较2011年激增了72%。2012年北京7？21和2013年7月陕西延安的特大暴雨，因灾死亡人数分别为79和42人，经济损失均超过百亿元。2013年，7个省(区)洪涝直接经济损失超过当地GDP的1%。为应对包括气候变化在内的城市挑战，国际上提出以弹性城市为核心展开研究和区域性的规划设施建设，我国于同期提出了具有中国特色的海绵城市。

　　我国城市面临严峻的水安全风险，在做好城市排水的同时，必须转变城市水安全治理思路，顺应自然、运用自然并和谐推进城市开发，积极开展海绵城市规划建设。海绵城市在规划建设界属于全新概念，源于城市排水(雨水)防涝和雨洪利用等，又是城市水安全的中枢机制，目前从理论认识、把握、适应、运用和发展等方面还处于摸索阶段，结合自上至下的国家创建要求和自下自上的地方申报意愿。自2014年2月，住房城乡建设部城市建设司工作要点明确提出海绵城市工作任务以来，在北京、南京、广州、西安、石家庄、昆明、青岛、厦门、南宁、淮北、秦皇岛和许昌等城市先后提出创建海绵城市，而福建、安徽和海南等省份则提出要在全省推开试点工作。

　　实施海绵城市战略，是我国城市开发转型的有机组成，同时能有效降低城市水安全风险。创建海绵城市应在基于城市排水(雨水)规划的基础上，重视城市海绵体的构建，将排作为城市内涝的末位策略来考虑。顺应自然规律、借鉴自然机制，降低对城市机理的人为干预，是缓解包括城市内涝在内城市病的最可靠策略。我国超过200座城市正面临内涝风险，且每年经济损失超过3000亿元，开展海绵城市专项规划编制的能力建设迫在眉睫，从地方城市工作实际出发，综合考虑时间和申报要求，编制专项的主体内容在依托建城〔2013〕98号城市排水(雨水)防涝规划的基础上，应强化规划方法创新。可从七条路径切入到“海绵经济”的市常

　　(一)科学识别城市内涝成因与开展风险区划

　　城市内涝成因复杂，在编制申报材料应重点突出本地特点。缓解城市排水难题，提高雨水综合利用程度，是海绵城市创建的核心主线。气候变化是城市出现内涝的主要诱因，因城市建设大规模改变地表径流是主因，排水能力多年建设不足或受影响是现状，违规开发在部分关键节点上制约城市人工排涝，而对雨水利用不足、缺乏生态化城市建设理念、规划和工程设施是关键。城市内涝和排水问题的成因主要包括：(1)气候变化造成降水不均和局部过强，同时城市局地条件不利于排水，从而导致突发性降雨强度和总量对传统排水设计和能力造成威胁；(2)城市开发，径流系数因人为显著增加，汇流速度快，低洼地带易积水；城市建成区自然渗水功能被破坏，城市排水主要靠人工设计的城市排水系统；(3)城市热岛水汽成雨，水汽在城市上方集中带来降水；(4)传统雨洪处理主要考虑排水，未考虑将雨水再利用；(5)绿地设计与排水矛盾，下雨时起不到缓解城市排洪压力的作用；(6)自然水系收纳雨水能力受损，破坏原有自然排水系统，内涝几率增加；(7)大坝阻拦的雨水难以汇入河流，把洪水拦在城市之外，但大坝也会蓄积城市降水，排不出去；(8)高标准设计大坝增加激流对坝体安全考验，洪水形成的激流危及大坝安全；(9)排水管网排水能力和覆盖密度与城市发展不适应，造成原有排水管道承载能力不足，极易造成城区大范围严重积水；(10)部分滨河城市排水管道长期承载能力不够，需要不断地为下游更换大排量的排水管；(11)河岸违规开发，将城市变成内凹地形，发生内涝，水不能自然流入河里，需借助水泵，排水时间和内涝时间增加；(12)行洪道违规开发，人员伤亡隐患增加。

　　(二)合理估算可用雨水并逐步实施应用规划

　　根据我国各个省区市的2013(或2012)年人口数量、面积和平均年降水量，来估算各盛区、市的每年人均拥有的降水资源量。全国城市建成区总面积按照2010年4.05万平方公里计算，约有254.35亿雨水量(约为南水北调总量的56.8%)落在城市建成区，如果雨水利用率达到23.6%，将能够满足城市60亿水资源缺口；如果按照北京、南京等针对整个城乡的雨水利用率1%进行计算，节水总量在602.9亿立方米(超过南水北调工程调水总量)，总体上远远满足城市缺口，1‰的利用率就能够与城市用水缺口相持平。如上计量是比较理想的方式，还因考虑城市降水地理时空分布不均匀、强度不均衡等特点。但从城市局地生态地质循环恢复，尤其是补充地下水漏斗来分析，强化雨水收集与生态利用是符合可持续理念的生态工程，是缓解城市内涝、恢复城市人工消纳雨水能力的关键。

　　(三)注重国内外经验借鉴建设微创LID系统

　　海绵城市概念的核心是城市雨洪利用。而雨洪利用自1960年代开始，在美国、加拿大、日本、德国等国家被先后提出，最早提倡雨水利用的是在中东等严重缺水国家。构建海绵城市，就是要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化布局，尽可能减少对自然的干扰和损害，实现自然积存-渗透-净化。“海绵城市”的规划建设理念，是对传统雨水处置模式的创新，对于治理城市内涝有直接贡献。通过注重强化雨水对城市自然水系以及地下水的补充和涵养；合理增加雨水蓄存和循环利用，并铺设适度规模的排水管网将多余的雨水排走。通过低影响开发模式防治内涝，有效地减少进入排水管网的雨水总量、单位时间内的雨水径流量，减轻排水管网压力，减少扩建排水管网的巨额投资。同时，可以增加雨水下渗量，减少城市地面沉降现象，强化城市自然水系的循环，解决城市缺水难题、保障城市水安全。

　　(四)针对不同地区海绵体节点实施智慧监控

　　自2009年“智慧地球”概念的提出，“智慧城市”作为支撑该系统性设想的组成部分，正在全球范围内，被多数发达和发展中国家所接受并在城市层面开展实践。开展智慧城市规划建设是数字城市、平安城市的升级性目标。城市的智慧化必须有载体来依托，而海绵城市的构建，借助新兴技术力量能够优化管理格局、实现质量双升。结合城市内涝事件发生的特点和我国城市交通路况实时监测等的经验，针对申报城市不同地区不同空间分辨率海绵体节点的智慧监测与控制是有效增强应对风险的关键，直接提升应急管理能力，减少灾害损失。

　　(五)重视政策激励引导公众参与和行业育成

　　在顶层政策的指引下，重视地方政策的配套研究、制定、论证和发布，在条件成熟的阶段，对于有立法权限的城市，可以考虑用法的形式来形成有效的制度保障。如《无锡市太湖新城生态城条例(2011年11月)》和《宁夏回族自治区空间发展战略规划条例(2014年12月)》，可有效避免规划流于形式，避免规划因故修改而影响目标的达成等。与此同时，强化注重与地方发展相适应的海绵标准、技术规范的构建，既填补国内空白，同时，有助于规范本地规划建设市场的有效培育。为克服目前所面临的公共认知、政策及资金保障、技术支撑不足等困难，建议在短期内，提出倡议、形成共识。推动教育和研究、建设示范案例；中期阶段，加快建立和修改相关法律、条例及标准，要求新建筑、绿地等设施要具有雨水调蓄功能，加强高承载高透水高透气型道路建设，并引入多源资本，推行政府购买服务的方法，开放行业竞争，提高建设和运营水平；远期阶段，促成全民参与监督，全面建设并完善海绵型城市。制定有效的经济激励政策来促进和发动社会力量参与雨水再利用，形成了多个有效的工程案例。

　　(六)海绵体建设资金多元技术适用模式有效

　　海绵体基础设施建设投资资金筹措应形成多元化的融资模式，结合其建设周期长，具有先导性、基础性、长效性和公益性的特征，必须确保政府必要的投入。要在保障政府投入的基础上，充分发挥市锄制的作用。建立政府与市诚理分工的投融资体制。国家财政部和发展改革委等正在推进公私合营(PPP，Public and Private Partnership)模式，这与海绵城市的申报政策(财建[2014]838号)相符合。海绵城市申报，明确收益分配或奖励激励机制，充分调动企业参与，形成申报特色，特别是海绵城市行业的产业链企业的参与(如规划设计单位、建材提供商、运营服务商等)。与此同时，适用技术的应用是海绵体构建的关键支撑，建立成熟有效、科学合理的技术经济考虑遴漾制与不同区域规模的示范，并以技术适用、经济合理、符合市场规律等为原则，从政府角度出发，有意培育和引导该产业的孵化与发展，同时形成具有可复制可推广的低成本海绵城市建设模式，充分体现试点示范的全局性价值。

　　(七)海绵经济需要行业层面的顶层设计支撑

　　引导城市向低冲击开发转型，构建海绵城市体系，有助于缓解当前城市雨洪风险并降低灾害影响水平，通过提高雨水的综合利用效率，来改善城市水生态安全。2010年，特别是2014年以来，国家和城乡建设等相关部门出台系列关于解决城市内涝和构建海绵城市的政策要求，并通过财政资金支持地方开展试点工作。超过半数曾受内涝影响的城市明确提出建设海绵城市的要求，为了有效引导地方实践和激发市场参与建设的活力、力度，应加强海绵城市建设行业的建设。截至2015年8月，从事海绵城市建设的企业总数约为84家，覆盖我国48.4%的省(市、区)，超过一半的省份基本没有专门从事海绵城市建设的企业，其中位居前五的省(市、区)的依次是江苏、广东、北京、上海和山东，占行业企业数的比例分别为22.6%、19.0%、17.9%、16.7和6.6%，总量、创新能力和产能规模均无法满足市场需要，企业分布、城市内涝风险与城市径流系数控制格局不项匹配，中西部和东北地区的城市雨洪风险与沿海地区相当，但是产业培育和技术创新亟需覆盖。结合国家和省市政策特点，研究并编制“十三五”海绵城市行业发展规划，有助于阶段性保障海绵城市建设企业的培育和发展，促进行业的建立、引导市场主体充分参与，进而支撑我国海绵城市建设目标的实现。

　　(八)行业协同、协作是加速海绵经济的核心机制

　　为有效保障海绵城市建设质量，需要信息技术、规划建设、行政管理、用户消费和融资运行等多元化集成创新，存在跨行业整合、行业内部升级、跨平台协同和跨领域衔接等需要。，海绵城市技术、标准、规划、建设、运营和投资等均面临较大挑战与困难，需要统筹行业力量实现协同创新，依托试点并快速辐射全国新城新区开发和既有城区改造，形成有效的经验总结和实践参考。从五个方面予以着力：1、行业引导，优秀引领，模式提升；2、国际交流，项目牵引，合作共赢；3、体系升级，持续孵化，立体网络；4、注重标准，分类指导，知识共享；5、有效互动，资源整合，服务升级。

　　“十三五”时期，我国海绵城市建设将进入攻坚阶段，以科研院所为重要知识创新依托，以大众创业万众创新的思维为指引，逐步为我国城市的低冲击开发和生态化建设提供良好的基础，为科技创新和产业转化提供扎实平台。发展海绵经济实为必然，加快培育、孵化和应用是促进城市开发模式转变的关键性市场手段。