加快住房领域供给侧结构性改革

　　□倪鹏飞 丁如曦 中国社科院财经院《中国住房发展报告》课题组

　　一、形势分析：快速升温后初显新迹象

　　2016年房地产市场回暖基础不稳，波动风险较大，分化趋势严重。同时根据华房指数预测：在整体经济趋势没有重大变化和没有重要政策出台的前提之下，房价或将先升后降，在经历较快上升后，2016年第二季度后有出现调整的可能。

　　总体来看，中国房地产市场1-4月快速升温，但2016年5月份数据反映出房地产运行放缓的新迹象。

　　本次总体回升主要是政策与制度激励和市场预期变化引起的，波动分化是由于各城市不同的基本面及其对统一政策不同的反应，以及城市间市场联动和传染所导致的。5月出现增幅回落，既与前期刚需集中快速释放有关，也与近期一些热点城市房地产调控政策收紧有关。目前需要特别关注的问题是：

　　1、空间错配持续加剧

　　一线和部分二线城市销售火爆、价格暴涨，三、四线及以下城市库存大量积压。

　　2、潜在供给大幅增加

　　2016年1-4月，新开工面积增长21.4%，增速比一季度提高2.2个百分点，5月新开工面积增速与4月份相比尽管略微收窄，但依然保持着18%以上的同比增长率。在非重点城市库存如此大的情况下，联系到非重点城市投资增速高于重点城市，这一增速让人担心非重点城市在去库存有限的情况，新库存又在大量形成。

　　3、价格大幅上涨波动

　　一、二线部分城市房价和地价呈现非理性上涨。2016年上半年全国涌现205宗10亿元的高总价地块的“地王”，主要集中在一线和部分二线城市，央企和国企占据了半壁江山。房地产市场“面粉”贵过“面包”，地价房价的过度上扬，带来未来市场巨大的风险。

　　4、房企面临信贷违约风险

　　首先，信贷增长波动较大，房企资金来源松紧失当交替频繁。2016年2-5月，房地产开发资金来源中个人按揭贷款迅猛攀升，同比增速分别达30.40%、46.20%、54.70%和58.50%，而2014年4-12月连续同比增幅为负。其次，企业负债率创历史新高。截至6月22日，2016年以来，房地产业发债规模超过4500亿元，中国房地产协会发布的《2016中国房地产上市公司测评研究报告》显示：房企净负债率均值为96.09%，比2014年上升7.23个百分点。再次，三、四线及以下城市高库存房企面临资金链断裂风险。尤其一些中小房企通过非正规金融融资面临违约风险。

　　5、房地产投资后劲不足

　　房地产投资增加主要得益于房地产需求短期迅猛增长带来房企到位资金快速增加。上半年经济增速预计为6.7%，房地产投资回升贡献明显。在库存压力依然很大的情况下，随着短期房地产需求释放和货币政策回稳，房地产投资后劲将不足。2016年下半年，尤其是2017年，宏观经济增长将依然面临动力不足的问题。

　　二、未来预测：市场将迎来一个短期调整

　　2016年下半年到2017年上半年，房地产市场可能会迎来一个短期调整期。持续的政策刺激与有力的制度变革的力度，决定调整幅度和时间提前或者延后，调整可能迟到，但不会缺席。市场分化将从“少数城市热、多数城市冷”转向两极分化进一步加剧。东部城市、一、二线城市和经济、交通、环境好的大都市周边城市以及三线中心城市将升温，其他三、四线及以下城市将持续较冷。如果分城施策执行不到位，2016年全年市场分化将加剧。2016年全年，库存增加预计从三、四线以下城市继续向二、三线城市蔓延，房价上涨从一、二线城市向三线城市扩散。

　　1、基于华房指数对房地产趋势的预测

　　华房价格指数最新预测预警结果：在整体经济趋势没有重大变化和没有重要政策出台的前提之下，从2016年下半年至2017年第二季度的预测时间段内，房价增幅或将回落。另外，根据2016年1-5月34%的商品住宅销售增长率，2016全年(按至少20%的增幅推算)全国商品住宅销售面积有望达到历年的最高水平，超过13.5亿平方米。

　　2、基于房地产周期经验对未来趋势判断

　　本世纪以来，中国房地产存在着周期时间2-3年，上升期1年左右(包括2009年刺激下的上升期)。主要是受到政策调整影响，加上预期相应变化，居民真实需求推迟或者提前释放，投资及投机也如影随形，从而导致房地产市场短期上下波动。

　　2013年是中国房地产市场的转折之年。2013年之前10多年，每次出现的调整都是在政策打压下的结果，每次出现的反弹都是市场自动反弹(除2009年外)；2013年及其以后的调整是在没有任何干预的情况下，房地产市场的自发调整。2015年市场无力自动反弹，是在政策刺激下反弹。

　　本次周期从2015年下半年开始转升，2016年可能调整，到2017年下半年完成一个周期。如果说2015年-2016年是政策刺激下的上升之年，2016年-2017年可能是首次出现的在政策刺激下的调整之年。

　　3、基于影响因素变化对未来趋势预判

　　2015年下半年以来，房地产市场从缓慢到迅速好转。有制度变革因素作用，但政策因素是主要的。尽管政策刺激还要继续，如果在相关制度没有改变的情况下，从供给看，受市场回暖资金压力减少和预期影响，在库存大量积压的同时，新投资可能在2016年形成大规模新供给。从需求看，城市存量人口消费需求，经过2015下半年到2016年上半年将阶段性释放，城市内外投资投机需求决定市场形势，城市增量人口刚性需求决定于制度变革强度。如果没有制度变革，潜在需求难以释放，短期调整难以避免。如果实施有效的制度改革，房地产市场调整可以延迟和减缓。

　　三、政策评估：调控政策总体稳妥

　　本轮房地产调控政策出台总体稳妥，从而使市场和投资从缓慢到快速回升，去库存成效明显。中间政策调整的时机、力度总体把握比较得当，个别城市的过热得到控制，正在趋向“软着陆”。

　　自2014年下半年以来，中央出台了一系列旨在去库存的政策措施，最终对市场预期和市场本身产生了越来越显著的作用，引致2015年下半年和2016年上半年城镇居民陆续进场和存量居民消费需求。

　　针对2016年年初特别是3月一线及个别热点城市房价的快速飙升，中央和相应的地方政府及时出手，调整了部分调控措施。包括：4月以来，部分城市相继出台调控政策稳定楼市。随着主要热点城市调控政策的陆续收紧，以及对宽松货币信贷政策的微调，住房市场的热度有所下降，部分城市房价过快上涨的势头短期内也得到了一定的抑制。

　　但调控中也出现了一些问题，未来调控政策还有可改进的空间。

　　1、国家宏观层面政策

　　首先，宏观政策在先期效果不明显的情况下，连续加码力度稍大，尤其是首付下调、二套房认定等政策稍有宽松；其次，预期管理还不够成熟，相对市场预期变化显得被动；再次，宏观政策层面没有考虑到城市之间的联动关系，没有相应出台更为明确的针对一、二、三、四线城市不同的指导性政策意见；最后，有关住房供给的制度和政策意见还不够清晰。

　　2、地方政策

　　首先，没有严格执行“分城施策”的宏观调控政策，故意执行去库存政策，一线城市限购执行不力，导致一、二线城市出现市场投机和恐慌，也吸引了三、四线城市的需求，影响了去库存；其次，市场监管没有及时跟上；最后，土地供应及住房供应政策调整较为滞后和被动。对三、四线城市而言，首先，受财政压力和经济增长影响，没有严格执行去库存政策，在库存大幅增加的情况下，政府仍在积极供应土地，促进住房开工，导致非重点城市投资高于重点城市投资；其次，有关释放需求、调整供给的具有含金量的制度性政策出台不多。

　　四、政策建议：确保短期平稳回落

　　1.政策目标

　　未来的政策总体目标：力争住房市场短期内平稳回落，避免剧烈调整，确保住房市场长期可持续稳健发展。具体目标有5个：

　　第一是促进库存持续减少。尽管过去一年销售增幅加速提升，房地产去库存取得明显进展，但是库存总量仍然比较大，新增供给规模可观，去库存尤其是三、四线及以下城市需要把去库存作为一个长期目标。

　　第二是确保房价平稳运行。房地产特性决定价量一般保持同涨同落的关系，实现去库存需要房价平稳并略有增长。尤其一、二线城市把住房市场作为地价、房价的风向标，也需要保持适度增长，大起大落不利于三、四线城市去库存。

　　第三是力争投资实现中速。在当前宏观经济下行压力仍然较大，新动力正在培育过程中，确保经济增长不突破6.5%的底线，保持房地产投资适度增长仍然十分重要，鉴于房地产市场整体形势和下半年投资后劲不足趋势，未来投资应力争实现增幅在6-10%之间，这既有利于经济增长目标实现，也为改革及转型留有空间，也能够有利于去库存长期目标实现。

　　第四是扭转供需空间错配。供需空间错配是导致一、二线城市市场火爆，三、四线及以下城市库存不降反增的主要原因。因此，需要将扭转供需空间错配作为调控的一个重要目标。

　　第五是防范住房金融风险。中国房地产金融风险主要在开发企业，在市场波动形势和市场出清过程中，需要防范房企资金链脆弱导致信用违约风险。

　　2.施策原则

　　实现以上目标，一方面，要继续实施逆周期的宏观调控政策，另一方面，加快相关领域的改革，以便释放更多合理的新需求，并调整供给以匹配的新需求。为此，应该确立如下政策原则：

　　一是采取“细水长流”调控策略，保持调控有“温度”可持续。针对下半年和明年可能出现的市场短期调整，需要继续实施刺激政策，但不宜再“频施一揽子猛剂”的措施，应把握货币、财税、土地等政策的出台时机、节奏和力度协调搭配好，采取陆续出台、细水长流的办法。

　　二是实施前瞻性引导调控政策，主动发声引导市场预期。鉴于预期在房地产市场中具有关键作用，房地产宏观调控要实行前瞻性导引调控政策，在准确预测宏观经济与房地产市场未来若干月份可能的变化趋势的基础上，主动提前发出政策调整信号和姿态，引导预期向着调控希望目标变化。针对突发事件引起的预期变化，政府部门要做出及时回应，以稳定预期。

　　三是实施适度超前的调控策略，适时或提前出台相关政策。针对宏观政策和制度变革效应具有滞后性且变化强度差异，房地产宏观调控应避免当期政策调控当期或下期市场的作法。应该根据经验研究确定的政策工具变量的滞后期限，通过对未来若干时期的市场形势形成的准确预判，适时或提前若干期出台政策，使政策工具能在最佳滞后效应时点上发挥作用。

　　四是实施分城施策的调控政策，同时要求城市间调控协同配合。城市间的市场形势既相互区别又相互影响，解决供需空间错配的问题，一要分城施策：一、二线与三、四线及以下城市应采取完全相反的政策措施；二要协同作战：作为风向标，要保持一、二线城市市场平稳，防止一、二线城市过度冷热，带动和掩护三、四线城市去库存。

　　五是加快政策主导向制度主导调控的转变，让制度改革释放新需求。在当前宏观环境和房地产发展阶段中，仅凭借单一的调控政策工具已难以实现综合性目标，克服政策刺激作用边际递减，只有通过改革才能一方面释放出新的需求，另一方面促进房地产供给结构调整。通过调控转型和工具替换，以相关改革促进房地产的可持续稳健发展。

　　3.对策措施

　　实现以上五个政策目标，应坚持上述五项施策原则，综合采取金融信贷政策、财税政策、土地政策、行政政策与制度变革等。

　　金融政策方面，前瞻性采取降息降准政策，差别化调整首付比例等。配合确保6.5%以上的增长底线，2016下半年可再继续实施一到两次的降准和降息，同时通过定向操作如SLF、MLF以及PSL与常规操作相结合的方式保持流动性宽裕；针对市场过热的部分城市，应主要采取金融信贷等经济手段，不宜出台限购等力度过猛的行政政策，实施温和抑制逐步降温，使其实现“软着陆”，避免用力过猛导致“硬着陆”；对一线及二线热点城市，提升首付比例和贷款利率，遏制投机投资炒作。对于三、四线及以下城市，加大公积金贷款力度，提高公积金的覆盖范围。

　　财税政策方面，采取差别化的住房交易税政策及房产税试点推广。对于一线及二线热点城市，取消交易税减免的优惠政策；对于三、四线及以下城市，住房交易税优惠政策不变，同时延长地方财政补贴政策执行时间区间；抓住目前机会，在一线城市和热点二线城市开征房地产税。

　　土地政策方面，按照土地与人口挂钩要求，统筹调整城市土地供应政策，助力扭转住房供需空间错配。对于一线及二线热点城市，增加建设用地(包括住房建设用地)供应指标，提高住房容积率，在商改住的基础上，实施工改住，调整工业用地的功能；对于三、四线及以下城市，减少和限制土地供给，使城市建设用地及住房供给与其人口规模、经济发展水平等基本面需求保持动态匹配。

　　行政政策方面，完善行政调控政策，加强市场监测和管理。对于房价等指标超出正常范围一定程度，实施风险提示制度，根据异常程度确定不同的风险提示层级；实施城市与国有企业双约谈的制度，对房价地价超过合理范围的，要向具有政府背景的市场参与方实施主管部门约谈；加强对一线和二线重点及热点城市房地产市场的监测和管理；总结和推广苏州等经验，实行房价采取涨停板制度，土地拍卖的熔断制等。

　　制度变革方面，加快进行相关制度改革，以便尽快发力，防止市场大幅调整。第一，借鉴曾经的蓝印户口制度，将购房住户纳入居住证覆盖人群。第二，探索实施商品房共有产权制度，实施住房产权分割出售。第三，建立普惠住房金融制度，实现政策性和商业性覆盖农民工。第四，允许和鼓励农民工转让土地承包权，出售和出租住房。第五，改进地级以下城市的基础设施与公共服务，实现基础设施和公共服务城市间均等化。第六，加快国有企业改革，让其尽快退出竞争性房地产开发行业。

　　五、改革建议：加快住房领域供给侧(空间)结构性改革

　　1.发展趋势

　　中国正在经历人类历史上最大规模的城市化进程，一方面，城镇化蕴藏巨大的潜力，另一方面经济面临下行压力加大，发展需要新动能。研究发现：城市群、大城市、一、二线城市有着巨大的发展潜力，在大城市、城市群内的中小城市和小城镇，由于受规模经济和外部经济的影响，这些城市就业机会多，基础设施和公共服务好，收入水平高，在大城市和城市群内的中小城市(镇)、甚至农村的居民，可以分享更加多样化和高质量的基础设施和公共服务；相反，边远地区的中小城市、城镇等就业机会不足，公共服务和基础设施条件较差，政府也缺乏足够的财力提供完善的基础设施和公共服务，同时公共服务和基础设施使用规模不经济，处于全国经济空间收缩区域。

　　2.政策问题

　　大城市和城市群里的中小城市、小城镇(一、二线城市)有着巨大的需求潜力，但由于政策问题，限制大城市的土地供给和住房供给。三、四线尤其是边缘的中小城市(镇)需求不足，却有大量的土地和住房供给，不仅造成房地产的严重分化和空间结构失衡，而且导致影响房地产投资对经济增长的带动。

　　3.政策建议

　　调整城市发展的方针。放开对大城市的限制，在大城市中心城区人口超过最优规模时，建立多中心，解决城市病；将大中小城市、小城镇协调发展和以城市群为主体形态结合起来，全面发展城市群内的中小城市和小城镇。

　　住房供给侧(空间)结构性改革。落实到房地产上，放开一、二线城市人口限制，加大一、二线城市和城市群内中小城市的土地和住房供应，实现住房供需匹配，促进住房市场的空间收敛，带动住房投资增长。同时采取相应措施，通过土地指标的空间交换制度，调节、限制三、四线及以下城市的土地供给和住房供给，将库存逐步消化。