金融业综合经营发展与监管

　　中国人民银行副行长 潘功胜

　　发达国家金融业综合经营情况

　　回顾历史，发达国家金融业综合经营主要经历了几个阶段。20世纪30年代以前，各国没有明文限制金融业综合经营，在市场竞争推动下，自发形成了综合经营的局面。1929～1933年大萧条后，分业经营成为各国监管机构的共识，各国纷纷出台措施，严禁商业银行从事投资银行等高风险业务。美国1933年出台的《格拉斯—斯蒂格尔法案》标志着全球进入分业经营阶段，这一格局一直持续到20世纪80年代。此后，受金融自由化浪潮以及金融“脱媒”趋势的推动，各国相继放松了对综合经营的管制。20世纪80年代，英国撒切尔政府实行金融大变革，商业银行通过跨业并购开展综合性金融服务。1999年，美国颁布《金融服务现代化法案》，西方主要国家限制综合经营的最后一道藩篱被拆除。2008年国际金融危机爆发后，国际金融机构进行了一系列的重组和调整，各国金融监管体制也做了相应调整和改变，但总体上全球金融业综合经营潮流没有改变，甚至出现高盛、摩根斯坦利等传统投资银行获得商业银行牌照的现象。

　　一是主要发达国家和相关国际金融组织改革强化了监管规则和标准，弥补监管漏洞。美国出台了《多德—弗兰克法案》，其中一个重要内容就是加强对金融控股公司和金融业并购的监管，包括完善资本充足性管理、限制可能造成集中度过高的大型金融兼并活动、对关联交易和内部交易进行限制、提出“沃尔克规则”(the Volcker Rule)、禁止银行从事自营性质的投资业务(Proprietary Trading)、对银行投资对冲基金和私募股权基金的规模进行限制。欧洲议会通过了新的金融监管法案，欧盟委员会下设的银行业结构改革高级专家团建议在银行集团内部由相互独立的“交易实体”和“存款银行”分别开展特定的高风险交易业务和存贷款业务。英国政府于2010年6月成立独立银行业委员会(ICB)，该委员会于2011年9月发布最终改革方案建议报告，提出了“围栏”(Ring fencing)法则等结构性改革措施，要求隔离零售银行业务与投行业务，增强银行吸收损失能力，将大银行及零售银行最低资本充足率提高至10%等。

　　二是金融控股公司逐步回归核心业务。2008年国际金融危机使金融控股公司遭受沉重打击。为摆脱困境，一些大型金融集团重新审视发展战略，逐步剥离非战略性的业务单元，业务重心开始向符合自身竞争优势的核心业务回归。例如，英国主要金融控股集团将现有业务分为核心业务和非核心业务两类，其中核心业务包括零售和公司银行业务、财富管理业务、全球银行和市场业务以及保险业务等，其他全部为非核心业务。今后将重点发展核心业务，对于非核心业务，将在控制风险的前提下，通过出售等方式逐步进行处置。

　　三是金融监管体制重新调整，中央银行的审慎监管作用进一步增强。英国分拆了金融服务局的监管职能，金融稳定和监管职能由新设立的金融政策委员会、审慎监管局、金融行为局三个机构承担，其中审慎监管局成为英格兰银行的子机构，主要职责是审批存款类机构、保险公司以及指定的投资公司的业务和相应的审慎监管，英国政府还将进一步增强审慎监管局对金融控股公司的监管。美国设立了金融稳定监督委员会，负责识别和防范系统性金融风险，明确了美联储在系统性风险监管中的核心地位。

　　欧盟改革后的新的监管框架包括两个欧盟层面的金融管理机构。欧洲系统风险理事会负责金融稳定和宏观审慎监管。欧洲金融监管体系包括欧洲银行管理局、证券及市场管理局、保险和职业养老金管理局等，负责与各国监管机构配合，从事机构层面的微观审慎监管并履行金融消费者保护职责。2013年9月12日，欧洲议会通过“单一监管机制”，银行监管机制将由欧洲中央银行、各国银行监管机构和欧洲银行管理局共同组成，形成一个三层监管框架。欧洲中央银行将主要负责监管具有系统重要性的银行业金融机构以及在必要时接管全部银行的监管。部分中小银行的监管将由各成员国银行监管机构独立执行。欧洲银行管理局则负责制定具体的监管规则，解决监管争议等。

　　总的看来，各国对监管体制进行了调整，审慎监管与行为监管分离开来，监管部门协调得以加强，中央银行重新获得金融机构监管权，其宏观审慎监管作用进一步增强。监管改革还进一步严格了大型金融机构的监管标准，完善跨业经营的风险隔离和防火墙机制，并表监管更加健全，监管协调更为有效，提高了综合经营模式的活力。

　　中国综合经营格局

　　早在上世纪八九十年代，我国金融业曾经历了多元化经营发展阶段，当时由于规则缺失、内控不健全、会计准则不完善、监管不到位，造成金融秩序的混乱。在这一特定的历史背景下，1993年，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求“证券业和银行业实行分业管理”。1995年颁布的《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国保险法》以及1998年颁布的《中华人民共和国证券法》等法律，进一步明确了金融业实行分业经营、分业监管的原则。随着证监会、保监会、银监会相继设立，“一行三会”的分业监管体制逐步得以确立。

　　进入21世纪以来，我国加入世贸组织，经济金融的对外开放程度不断提高，金融业综合经营的要求和动力日益增强。2006年和2011年，国家“十一五”“十二五”规划相继提出“稳步”和“积极稳妥”推进金融业综合经营试点。2012年第四次全国金融工作会议再次强调“总结经验，建章立制，加强监管，防范风险，积极稳妥推进金融业综合经营试点工作”。

　　金融机构出于商业目的积极推动综合化经营。2005年，商业银行设立基金公司试点工作正式启动。2006年，保险机构可以投资商业银行股权。2008年，国务院原则同意银行入股保险公司。2013年，保险机构可以试点投资设立基金管理公司。在相关政策和市场力量的共同作用下，中国金融业综合经营开始蓬勃发展。

　　目前，中国金融业综合经营呈现出以下格局：一是金融机构跨业投资步伐加快。到目前，共有9家商业银行设立基金管理公司，7家商业银行投资保险公司, 11家商业银行设立或投资金融租赁公司，3家商业银行投资信托公司，3家商业银行设立消费金融公司，6家商业银行持有境外投资银行牌照，2家商业银行持有境内投资银行牌照，4家资产管理公司投资控股了银行业、证券业、保险业机构。有3家证券公司持有3家商业银行股权，1家证券公司投资信托公司，44家证券公司参控股基金公司，66家证券公司参控股期货公司。共有4家保险集团投资控股了商业银行、信托公司、证券和基金管理公司等。二是不同形式的金融控股公司逐步形成。经过多年发展，中信集团、光大集团、平安集团等大型集团已逐步发展成为金融控股公司。一些地方政府主导的管理地方国有金融资产的公司相继组建，如上海国际集团等，也成为具有代表性的金融控股公司。此外，一些民营企业入股多类金融机构并形成实质控制，也具有金融控股公司的特点。三是产融结合型集团日益增多。到目前，有近60家央企共投资、控股了约160家金融子公司，涉及银行、财务公司、信托、金融租赁、证券、保险等领域。约有10家央企在集团内部设立了专门管理金融业务的公司。四是以理财产品为代表的各类交叉性金融产品蓬勃发展。银行、信托公司和证券公司发行的各类理财产品存量规模达到十余万亿元。五是互联网金融快速发展促进了综合经营。以移动互联网、大数据、云计算等为代表的信息技术迅猛发展，逐步重塑传统金融的经营模式，银行、证券、保险等行业的相互交叉和融合更为便捷。同时，阿里巴巴、腾讯、百度等互联网企业陆续进入传统的金融业务领域，在支付结算、小微贷款、销售渠道等方面取得进展，其中有些企业的业务已经涉及银行、证券和保险领域，实现了底层综合化经营。传统的金融机构在相互竞争的同时又面临互联网金融企业的挑战。

　　我国金融业综合经营之所以获得较快发展，是市场力量驱动的结果。首先，综合经营满足了新形势下金融业开展一站式金融服务的需要。客户的金融需求不局限于存、贷、汇等传统业务，而是包括投资银行、保险业务在内的全面金融解决方案。和分业经营相比，综合经营可提供全方位、多方面的综合金融服务，更便捷地满足顾客需求。其次，综合经营是金融机构拓展多元化收入的需要。对金融机构而言，综合化经营具有规模经济和范围经济的优势，可以实现协同效应、降低成本。随着利率市场化改革的逐步深入，商业银行难以继续依赖传统的存贷利差盈利模式，迫切需要开展多样化业务获得新的收入来源，提升抗风险能力。最后，我国金融业综合经营的快速发展，顺应了全球化背景下金融业综合经营的总体趋势。国际上大型金融机构一般都以不同的形式实现综合化经营，在营销客户、提供服务时具有更强的竞争力和品牌优势。为确保本国金融机构具有更强的竞争力，各国监管部门竞相放松管制，成为推动综合经营发展的重要力量。

　　积极稳妥推进金融业综合经营

　　我国推进金融业综合经营试点已近十年，综合经营已成为金融体系格局中的现实存在，目前来看发展良好、风险可控，也积累了监管经验。中国人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部等部门陆续发布了《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》《信贷资产证券化试点管理办法》《银行并表监管指引》《保险集团公司管理办法》等规章。为了适应综合化经营现状，加强金融监管协调，按照国务院要求，2013年8月中国人民银行会同银监会、证监会、保监会、外汇局建立了金融监管协调部际联席会议制度。

　　当前，在深入贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的历史条件下，金融业承担支持实体经济发展的重大任务。同时也要看到国际上主要金融机构已经逐步从危机影响中走出来，竞争力得以恢复。面对新形势新任务，我们要总结前期试点工作、广泛吸收国际先进经验，积极稳妥地推进金融业综合经营工作。

　　一要借鉴国际经验，在风险可控的前提下，鼓励金融机构根据自身优势和特点选择市场定位和经营模式。依据核心组织结构和股权结构的差别，世界上金融机构综合经营有三种基本模式：一是全能银行模式(Universal Bank)，其特点是在一个公司实体内实现各种金融业务的完全整合，在德国的金融机构中较为普遍；二是纯粹型控股集团(Financial Holding Company)模式，即金融控股公司模式，在美国的金融机构中较为普遍；三是经营型控股集团(Operating Holding Company)模式，母公司既从事股权控制又从事实际业务经营，即金融集团模式，在英国的金融机构中较为普遍。经营模式的形成，与一国法律制度、公司文化等背景密切相关，这些模式可为我国金融业开展综合经营提供借鉴。

　　二要抓紧制定综合经营的法律法规，梳理现有的部门规章，增强法规的系统性。目前综合化经营已经形成一定规模、出现了许多新的业态，迫切需要有法可依和依法监管。要加快金融控股公司立法进程，明确对金融控股公司和交叉性金融业务的监管职责和规则，还要加快相关配套法律法规的修订。

　　三要加强金融监管的系统性和持续性，不断完善监管手段和技术。以并表监管为核心，建立覆盖金融机构表内、表外业务的全面风险监测体系。加强系统性风险的宏观审慎监管，在资本、流动性、风险管理等方面，对综合经营的大型机构提出更为严格的要求。■(本文根据“中英金融业综合经营的风险管理研讨会”讲话整理)

　　(责任编辑 纪　崴)