预付卡滥发非法集资等乱象犹存 亟须监管合力遏制

　　预付卡消费模式在目前市场已十分普遍。专家指出，遏制预付卡侵权乱象亟须监管合力。

　　当前，对市场上预付卡管理主要依据2012年商务部发布的《单用途商业预付卡管理办法(试行)》。其中规定，一定规模的企业发行预付卡需在发行后30日内到商务部门备案，并按预收资金的一定比例向商业银行存入存管资金，以对企业违规时形成约束。

　　但在实际监管操作中，记者注意到：一是失之于宽。例如办法仅涉及“从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业”三个行业之外，对类似健身、教育等侵权高发领域都没有覆盖；如“单张记名卡限额不得超过5000元”，超过额度的不在监管范围；如“年度年营业收入500万元以上”的企业法人，对低于这一额度的企业也不在监管范围。

　　同时，该办法要求的对象是具有法人资格的企业，不包括个体户。遇到个体户“跑路”商务局就无法可依，可个体户涉及的居民服务业，正是预付卡消费纠纷投诉最多的。

　　二是失之于软。企业备不备案基本靠自愿自律，资金使用用途无跟踪。这给一些市场主体通过滥发预付卡大肆圈钱、甚至非法集资、恶意诈骗等提供可乘之机。商家不会主动对这部分资金建立专门的管理账户，随意支取只要不倒闭就不会出事。另外，发卡企业和售卡企业对购卡人及其代理人的身份信息和交易信息是否保密，也要靠自愿自律。

　　记者在调查中发现，有些企业对原“跑路企业”会员的预付卡余额和身份信息一目了然。而《单用途商业预付卡管理办法(试行)》“责令限期整改”显然有纵容之嫌。此外，办法对违反相关规定的企业处以1万元以上3万元以下罚款，违法成本太低致罚而不痛，一定程度上纵容了侵权行为。

　　有关部门没有对社会上新产生的问题进行法规政策更新。预付卡管理办法“试行”已经历时4年多，实践证明多处存在滞后和漏洞，应当及时修订，完善后以正式的管理办法出台。在正式办法出台之前，商务、工商、公安等部门要切实行动起来，通过加强联合监管，避免陷入非法集资、恶意欺诈的陷阱。

　　目前的《单用途商业预付卡管理办法(试行)》效力远远不够，关键是没有得到很好的落实。不应让健身、教育等行业成为法外之地，央行、商务部、监察部等几部委可联合发布有关商业预付卡的法规，让覆盖范围更广，最好上升到国务院条例等层次。

　　结合新的形势，法规办法要明确制定和实施预付卡发行审核制度。将发卡主体的短期偿债能力、商业履约情况、社会信用水平等要素纳入审核范畴。要加大对发卡主体的商业履约情况、社会信用水平等审核，并主动向消费者披露，并加大为企业违法的惩罚力度。

　　中国政法大学消费者权益保护法专家吴景明认为，预付卡发行几乎覆盖所有行业，但是《单用途商业预付卡管理办法(试行)》覆盖范围很窄，健身、教育等行业没有部门真正去管，处于监管空白状态，覆盖全行业的管理办法亟待出台。另外，不能根据行业是否在法律文件来判断监管责任，单用途商业预付卡的监管都在商务部门职责范围内。

　　与此同时，消费者协会不能“无下文”，第一道防线要及时。河南大豫律师事务所主任律师张伯承说，消协的主要做法是调解，找不到另一方无法调解也应该给投诉者一个回复，让受害者及时寻找下一步维权措施而不致延误维权契机。

　　公安部门也应积极作为。吴景明认为，是否构成诈骗罪不是由公安说了算，而是法院说了算，有犯罪嫌疑就应该去管，否则是一种不作为行为。即使受害者在法院胜诉了还要公安配合强制执行，监管有托底但关键靠政府各职能部门的配合。

　　此外专家还表示，工商应积极参与，保证监管中间环节无漏洞。

　　针对当前预付卡消费侵权高发态势，一些专家建议：

　　首先，创新维权机制。全国人大常委会执法检查组建议，要努力构建政府主导、企业自律、行业规范、社会监督、公民参与的消费维权新机制。将消费维权与基层社会管理结合起来，使消费争议化解在基层；将消费者权益保护与社会诚信体系建设有机结合，以信用平台规制侵权企业；同时，整合投诉平台，包括后台的信息数据和执法调度，建立跨部门答复机制，杜绝消费投诉被“踢皮球”。

　　其次，加强监管机制。吴景明建议，国务院应尽快出台适用于全部市场主体发卡行为的行政法规，督促有关部门加强对预付卡消费的管理。具体落实方面，各部门应走出办公室，商务部门主动要求发卡企业进行备案，工商部门主动厘清企业属性、进行相关执照注册登记，必要时各部门联合监管。

　　采访中，一些法律专家也呼吁，应落实预付卡资金存管制度，尽快建立第三方账户监管预付卡资金，改善预付卡资金安全仅靠商家自身信用的“单保险”模式。对30%的存管资金比例可适当提高，通过给预付卡上“保险”，一旦商家关张跑路消费者可直接理赔。

　　三是成立统一的市场监管执法队伍，推动执法协作。河南师范大学法学院教授尹成波认为，出现预付卡消费问题，各部门都有责任，消费者协会最初的调解要及时，央行、商务部门应该根据相关法规依法对违法企业进行惩罚，公安部门有责任将预付卡消费问题事件调查清楚，工商部门在必要时为商务部门和公安部门提供企业信息等。“预付卡消费问题越来越复杂，单靠一部门很难解决，各部门做到信息共享、切实履职、密切配合很重要。”尹成波说。

　　此外，针对当下预付卡投诉维权过程中，常见的“不归我管”态度令政府公信力下降。广东耀辉律师事务所律师余鑫认为，政府部门在接待民众投诉过程中，应突出“服务姿态”，如果属于职责范围，应积极立案调查及时解决；即使不在“管辖范围”，也要为民众移送有管辖职责的部门，而不是互相推诿。

　　(本版稿件除署名外，均由记者王林园、甘泉采写)