农业支持制度改革创新从何处下手

　　探讨我国农业补贴和农产品价格政策改革，实际上就是如何建立我国的农业支持制度。农业支持制度的核心就是确定怎样的农业支持水平及其结构。我们提出的总体设想是：在中央财政预算约束下和世贸组织承诺许可的范围内，着力优化农业支持结构，保护并提高重要农产品生产能力，兼顾农业多功能性目标。

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　　综观当今世界，农业支持制度往往是现代化国家农业政策的核心。进入新世纪后，中央将“三农”工作置于重中之重，确立了多予少取放活的基本方针，并逐步地建立起我国农业支持制度(体系).

　　我国的农业支持制度与保护制度往往是联系在一起的。十八大以来，如何完善我国农业支持保护制度，受到中央高度重视。十八届三中全会提出要“健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度”2014年中央1号文件提出要强化农业支持保护制度。

　　2015年中央1号文件指出：“增加农民收入，必须健全国家对农业的支持保护体系”。那么，我国农业支持制度的现状如何？未来改革创新方向怎样？值得探讨。

　　我国现有农业支持制度

　　自2004年以来，我国逐步地建立起农业补贴制度和农产品价格支持制度。以土地承包者收入支持为主的粮食直接补贴、农业生产资料综合补贴，近年来中央财政支出都超过千亿元。以小麦和稻谷最低收购价和玉米临时收储政策的价格支持政策，自2006年以来每年在粮食主产区都要实施。我国农业政策性保险等金融支持政策也在粮食主产区试点推广。

　　我国现有的以财政直接补贴和粮油价格支持政策具有广泛的积极意义。从预期产出效果来看，实现了粮食生产十一连增，基本保持了我国粮食等大宗农产品市场的稳定运行；增加了粮农等相关主体的收益，有效地遏制粮食生产比较效益下滑的态势，产生了收入分配均等化效应。

　　但是，我国现有的以财政直接补贴和粮油价格支持政策也有很多弊端并带来了一些不良后果。财政直接补贴基本上以承包地或者计税面积发放，而土地流转越来越普遍的情况下实际种粮的农民无法获得补贴，粮食托市收购花费了大量财政资源。更为严重的是，粮食托市收购等政策严重扭曲了市场价格，使国内价格明显高于国际市场价格，导致粮食国内库存居高不下的同时进口规模不断地扩大。

　　针对我国现有的农业支持制度弊端及其所带来的不良效应，社会上出现了各种观点。一种典型的代表观点认为应该彻底放弃我国农业补贴与农产品价格等支持制度，只让市场在农业资源配置中起唯一的决定性作用，而不需要政府在农业发展中发挥作用。另一种有代表性的观点认为应该彻底放弃农产品价格支持政策，并将现有的多项补贴合并成一种以确权登记颁证的承包地为计发依据的收入补贴。当然，更多人的观点是希望改革完善我国农业支持制度。

　　十八届三中全会确实提出了让市场在资源配置中起决定性作用的我国经济体制改革方向，但这不应该成为彻底放弃我国农业补贴与农产品价格等支持制度的理由。更好地发挥政府作用，同样也是十八届三中全会确定的我国经济体制改革的重要方向。各国实践证明，我国改革以来不同农产品市朝改革的实践也表明，自由放任的农产品市场无法克服剧烈波动的根本属性，无法解决小生产与大市场的矛盾。小宗农产品市场剧烈波动，通过弹性调节和替代作用实现供求平衡，虽然对经济社会产生一些不利影响，但不至于影响全局和大局，而粮食等大宗农产品市场剧烈波动，无论是对生产者，还是对消费者，其不利影响都会超出经济社会稳定所能承受的，短期内弹性调节和替代作用十分有限，政府必须设法发挥好农业支持制度的作用以促进粮食等重要农产品市场健康稳定运行。

　　针对2014年我国棉花和大豆目标价格改革实践中遭遇计发差价补贴的操作成本过高和难度过大等问题，提出我国农业支持制度改革应该让支持措施的实际操作简单易行。这一思路有一定的合理性。但是，农业支持制度改革是否就是让承包地作为唯一的计发财政补贴的依据？这必须要充分考虑我国农业支持制度的目的性及其选择支持措施对预期目标的实现程度。农业支持措施选择按承包地作为唯一的计发财政补贴的依据，操作确实简单易行，也符合公共政策的公正性要求，有很多优点，但是这种农业支持政策措施势必会对粮食生产能力提高、新型农业生产经营主体培育和农业成本节约产生负面影响。以承包地作为补贴唯一的计发依据的农业支持制度在很大程度上难以实现政策目标。

　　创建我国新型农业支持制度的总体设想

　　探讨我国农业补贴和农产品价格政策改革，实际上就是如何建立我国的农业支持制度。农业支持制度的核心就是确定怎样的农业支持水平及其结构。我们提出的总体设想是：在中央财政预算约束下和世贸组织承诺许可的范围内，着力优化农业支持结构，保护并提高重要农产品生产能力，兼顾农业多功能性目标。具体来说，主要包括：

　　1。我国农业支持总量的确定

　　特定时期内的农业支持总量是固定的，还是可变的？或者简单地说，政府给予农业生产者发放的补贴或者实施政策性收储规模及其财政补贴的总预算事先封顶还是不封顶？这是改革创新我国农业支持制度必须面临的选择。

　　一般来说，世界多数国家或者经济体实施农业支持政策都是事先有预算约束的。欧盟在2013年12月通过的2014年到2020年期间新的共同农业政策，提出从2015年到2020年农业支持总预算为2011年价格计算的3630亿美元(5050亿美元).

　　从我国农业补贴的早期实践来看，我国创设农业生产资料综合补贴时对预算是不封顶的，按照动态调整和只增不减的原则根据化肥和柴油等生产资料市场价格上涨情况来确定补贴规模。但是，近年来我国农业生产资料综合补贴规模相对稳定，出现预算封顶的趋势。我国粮食直补规模从创立初期就是相对固定的，近年来我国粮食直补规模更是固定在151亿元的水平。

　　据了解，2014年我国棉花目标价格改革方案设计初期，在停止给予棉花临时收储政策执行主体补贴的同时，按照棉花目标价格水平与棉农实际销售价格水平的差价补贴，中央财政支出规模原来设想是不封顶的。结果怎么样呢？从国家层面来看，临时收储带来的仓储规模过大没有解决、财政的实际支出大幅度地超出预算。新疆试点地区抱怨一些农民棉花生产的差价补贴没有被承认，给予农民发放的差价补贴被摊保

　　随着我国财政预算制度的不断建立，也考虑到不封顶的财政支持农业可能会引发中央与地方之间矛盾，当然，我国在加入世界贸易组织时已经承诺了我国农业支持水平的上限，未来我国农业支持总量，或者说财政给予农业支持总量的必然选择是相对固定的。

　　之所以说财政所能给予的农业支持总量是相对固定的，是因为农业支持方式中有些财政支出无法绝对固定。我国实施粮食托市收购政策是实行预案制度的，预案是否启动，在多大范围内启动，事先都存在着不确定性。基于这样的考虑，财政给予农业支持的每年预算规模可以相对固定，但需要根据当年的实际情况灵活调整，不妨设立一种基金。如为了保障国家粮食安全，设立主要农产品生产能力保障基金，并优先用于粮食生产能力保障。

　　2。建立农业支持政策的分层执行体系和监督体系

　　从财政预算到受益目标主体必须设计出相应的路径及其方法。我国农业支持政策执行主体或者实施主体如何确定？这也是农业支持制度的核心问题。我国现有的农业支持政策执行主体或者实施主体以中央指定为主，非指定主体参与困难。中央确立的粮食直补等财政直接补贴以各地财政部门为主导实施。中储粮基本上成为粮食收储政策执行的唯一主体。这种唯一由中央指定农业支持政策执行主体的做法，有利有弊，最大弊端是严重压抑各地相适宜的农业支持方式创新的积极性。

　　我们的设想是：中央财政将财政总预算确定之后，充分考虑农业发展目标及其各省份农业发展定位之后，按照多种参数再将总预算分配到各个省份，由各省份或者相关中央直属管理部门(如国家粮食局)按照优化农业支持结构选择各地适宜的农业支持方式。每个省份可以参照或者根据中央提出的农业支持量分配原则向下一级政府分配财政给予的农业支持资金。依此类推，最终将财政支持农业的预算支出计发到目标受益者。

　　目标价格改革的做法总体上是中央相关主管部门大包大揽。国家发改委确定目标价格水平，财政部按照差价给予拨款。这种做法让相对参与主体感觉到，虽然模糊但仍可意会，目标价格就是由“财政部”直接给予农民发放差价补贴。结果是什么呢？实施主体和受益主体共同应对不封顶的中央财政。

　　因此，我们认为我国农业支持制度改革创新的总体设想应是：从中央实施的农业支持政策考虑，应根据国家对各地农业的定位及其实际情况，建立相应的农业支持制度，以实施区域性农业支持政策。

　　地方或者国家粮食局可以探索不同的农业支持方式，而国家发展改革委和财政部对不同省份或者部门的农业支持政策进行监督，出现问题及时督促纠偏。

　　3。优化农业支持结构

　　从世界各国支持农业手段来看，大致可以分为财政直接补贴方式、价格支持方式和金融支持方式。有的国家在特定时期可能选择某种独立的方式支持农业，也有的国家在特定时期选择某几种方式组合起来支持农业。不同农业支持手段或者方式各有不同的利弊，没有完美无缺的支持手段或者方式可供选择。

　　我们这里的财政直接补贴是指由财政部门通过转移支付的方式直接将补贴款发给目标受益者。在我国农业支持政策中，粮食直补、农业生产资料综合补贴等都属于典型的财政直接补贴方式。我国于2014年启动改革试点的棉花和大豆目标价格制度，本质上是将价格支持手段改变为财政直接补贴。

　　农产品价格支持也是世界各国普遍采用的方式。我国实施的小麦和稻谷最低收购价政策和玉米等的临时收储政策，就是典型的农产品价格支持方式。实施农产品价格支持政策，往往需要农业保护政策相配套，如进口配额管理。

　　由于财政直接补贴和价格支持政策自身的缺点及其不良效应，一些国家越来越重视探索金融支持手段或者方式。美国多年对农产品发放政策性营销贷款，2014年农业法提出了农业价格保险支持方式。

　　近些年来，世界主要国家都在探索尽可能小地扭曲生产和市场的农业支持政策。我国也在着力探索新型的农业支持制度，实施更加有效的农业支持政策。我国地域广阔，各地差异大，希望单一且在各地都有效的农业支持方式，可能也不符合实际。任何以某种农业支持手段或者方式取代另一种农业支持手段或者方式，可能都是徒劳的。因此，我们认为应优化农业支持结构，组合运用财政直接补贴、收购价格支持和金融支农等手段实现农业发展多重目标。

　　组合农业支持方式，是靠顶层设计，还是靠实施主体或者受益主体探索与创新？我们认为，顶层设计可以提供组织农业支持手段或者方式的总体思路和原则，但实际的组合需要地方和基层探索与创新。广西将最低收购价政策与粮食直补政策有机组合起来，并配套合同订购等措施，不是顶层设计的制度，而是地方和基层积极探索而建立起来的制度。

　　新常态下我国农业支持制度的目标选择

　　如何改革现有农业支持制度，除了必须充分考虑现有农业支持制度所带来难以克服的矛盾，还必须选择好我国农业支持制度的目标。

　　前几年，在我国农产品市场供应偏紧和农产品市场价格上涨压力比较大的时候，农业发展的主要矛盾和任务必然是增产保供给。随着我国农产品市场形势的变化，保障农产品数量供给不再是当前的主要矛盾，这时农产品品质提高、农业资源保护、生态文明和文化传承等功能的要求就显得更加迫切了。

　　近年来，我国农业发展总体上保持良好态势，粮食十一连增，农民收入五连快，农村民生进一步改善，但显示出一些标志性的转变：国内农产品市场供求关系由偏紧向偏松转变，农业生产由数量增产向提质增效转变；国际农产品市场由通货膨胀传导效应向国内农业生产冲击效应转变；农业由单纯的保障农产品市场供给向兼顾农业生态等多功能转变。

　　随着我国农业生产区域化布局的调整，过去曾是鱼米之乡的长三角和珠三角已经成为高度工业化和城镇化的地区，而农产品主产区不断地北移，由过去的南粮北调变成了当今的北粮南运格局。我国北方虽然人地关系比南方相对较好，但是水资源相对稀缺，农业生产主要使用地下水。北方主产区片面地追求农产品产量，已经导致地下水位过度下降。东北地区已经成为我国最重要的商品粮生产基地，昔日有1米多厚的黑土地，目前只剩下40厘米左右。1米的黑土地需要3亿年才能形成，而当今的粮食生产方式使黑土地每年减少1厘米。如果不转变农业发展方式，这种过度消耗农业稀缺资源能够维持多少年？

　　由于农业资源利用和现代化学投入物使用方式等不当，不仅产生了突出的农产品质量安全和资源环境等突出问题，而且由于成本高和市场供给过多，农民增产不增收的矛盾日益加剧，农业已经成为越来越多农民的副业，从事农业的多数是农村留守老人和留守妇女，这也给我国农业支持保护政策调整带来很多的约束。因此，转变农业发展方式，加快推进新型现代农业建设，才能走出一条具有中国特色的产出高效、产品安全、资源节约和环境友好的农业现代化道路。

　　我国农业支持制度是单一目标，还是多元目标？显然，我国农业支持制度设计时必须选择多元目标。为什么？这是出农业多功能性决定的。我国农业支持制度或者政策必须在农产品供给保障功能、农民(特别是新型职业农民)增收功能、农业资源保护与生态循环功能、中华文明传承功能、丰富居民生活功能(体验休闲娱乐)等方面发挥作用。

　　当然，为了保障国家粮食安全，特别口粮绝对安全，谷物基本自给，当前我国必须把保障主要农产品生产能力，特别是继续不断地提高粮食生产能力或者挖掘粮食增产潜力作为我国农业支持制度的核心目标。

　　我国农业支持手段及其方式的选择

　　不同国家，农业支持手段差异化极其悬殊。有的国家以某种农业支持手段为主，也有的国家以某些种农业支持手段组合方式为主。目前，我国农业支持手段是以财政直接补贴方式为主，而粮食支持则以财政直接补贴方式和价格支持组合为主。

　　从我国财政直接补贴方式的实施效果来看，一般农户普遍表达满意，但基层干部和新型农业经营主体持异议的比较普遍。我国财政直接补贴，中央虽然明确谁种粮谁得补贴，但是由于实际操作难度大，各地普遍地按照农业税时代计税面积或者农户承包面积计发，属于一项典型的普惠政策，受到广大农户拥护。基层干部不是受益者，也不是受损者，有意见主要是直觉财政直接补贴起不到政策目标应有的效应。

　　我国农业支持制度改革与创新的一个重大课题是应该怎样组合财政直接补贴、价格支持和金融支持手段？就我们课题组的知识范围来看，目前世界上尚缺乏可以指导如何选择三种支持手段的权威理论。从我国农业支持制度建立及其实践来看，从世界各国选择的农业支持手段差异化特征来看，组合财政直接补贴、价格支持和金融支持手段，受到多种因素影响，主要取决于农业发展目标及其选择手段的可操作性、实施成本和效应。

　　无论哪种支持手段，都会涉及如何确定目标受益者？对目标受益者支持量如何确定？如果是间接的农业支持手段，如我国的粮食价格支持和农业政策性保险，则还涉及农业支持政策执行主体如何选择的问题。

　　我国农业支持受益主体的选择

　　如何选择我国农业支持的受益主体？这在过去以农户为主的农业生产经营体系中可能不是问题。随着我国农村改革的不断深化和农业现代化的不断推进，农业生产经营主体呈现出多元化的趋势，特别是我国新型农业经营体系中涌现出来的种养大户、家庭农惩合作社等主体，使得我国农业支持政策工具的选择变得更加复杂。

　　显然，一般农户在未来相当长时期内仍将是我国农业支持政策的主要受益对象。家庭经营是农业生产的普遍组织形式，具有永久的生命力。各国农业支持政策的主要受益对象也是家庭农常从我国全面小康社会建设和社会主义共同富裕远大目标出发，一般农户迫切需要惠农政策支持。一般小规模农户从事农业生产在市场竞争中始终摆脱不了弱势地位，其比较收益水平终究有限，农业支持政策无疑有助于改善他们的经济状况。

　　粮食种植大户和家庭农场，也都是家庭经营组织形式，理所当然也是我国农业支持政策的重要受益对象。遗憾的是，目前我国的农业补贴政策很难确保粮食种植大户和家庭农场等新型经营主体获益。2015年3月我们在四川调查时了解到，粮食种植大户在流转土地时都承诺要将无论以何种方式计发的所有财政直接补贴都最终交给承包户，粮食种植大户都不是财政直接补贴的最终受益者。未来农业支持政策如何让实际的粮食种植大户成为最终的受益者，还需要深化改革我国农业支持制度，探索配套措施。

　　目前，我国农民合作社已经超过120万家。农民合作社是否也是农业支持政策的受益主体？这个问题比较复杂。农民合作社数量虽然众多，但是直能发挥应有作用的非常有限。如果农民合作社是真正的农民自己的合作组织，把合作社也确定为农业支持政策的受益主体，这与把各类的农户作为农业支持政策的受益主体是统一的。因此，我们认为当前不宜把农民合作社作为理所当然的农业支持政策受益主体，但允许农民合作社作为真正的农民自身组织形式参与农业支持政策实施的参与主体。

　　目前，我国农业龙头企业已经超过80万家，其他农业企业也不断地涌现。农业企业是否也是农业支持政策的受益主体？由于农业企业是靠市场竞争而生存发展的，因此我们认为农业企业，无论是直接从事粮食生产的，还是从事粮食加工经营的，都不应该成为农业支持政策的主要受益对象，但可以部分地享受农业支持政策，或者其他优惠政策。实施粮食价格支持政策，农业企业如果实际从事了粮食生产，国家收储计划可能也需要兼顾他们。

　　需要指出的，除了财政直接补贴方式外，农产品价格支持政策和金融支持政策，都需要政策的执行或者实施主体，他们虽然不是农业支持政策的最终受益主体，但他们往往会从政策执行中获益。国外有研究表明，农业支持政策财政所给予的总预算如果有一半能够到达确定的最终受益对象就算高效的。未来我国在组合农业支持方式时避免不了选择价格支持手段和金融支持手段，如何提高转移效率需要深入研究和积极探索。

　　我国农业支持量计发依据的选择

　　在确定农业支持总量及其支持手段后，如何将“真金白银”计发到理应受惠的受益主体？这就涉及农业支持量计发依据的选择。未来我国农业支持量计发的依据是什么？就粮食支持政策来说，支持量依据是面积、产量、销售量或者其他？面积是农业税时代的计税面积，还是承包地面积，还是播种面积？是历史上的面积，还是现实中的面积？这些都需要精心选择。我们认为农业支持量计发依据的选择总体上取决于农业支持政策的目标，同时又要充分考虑操作的简易可行等因素。

　　如果是保护小农权益和增加一般农户收入，或者保护粮食生产能力，选择了财政直接补贴方式，简单地按照现有的农民承包地面积计发补贴金额，既能够得到支持政策的目标，又简单易行。不管是农村土地的二轮承包，还是新一轮的确权登记颁证，农户承包地面积是可查的，以地方财政部门为主导，理应能够很好地执行财政直接补贴政策。

　　如果农业支持政策目标是调动农民种粮积极性，提高粮食生产竞争力，简单地按照承包地面积计发财政补贴，可能很难奏效。广西粮食直补政策由地方粮食局主导，财政部门等配合，事先确定最低收购价政策执行的区域并下达收储计划，再由基层政府分解分配到实际种粮的农户，由收储企业与实际种粮农户签订收购合同，凡是按合同交售粮食的实际种粮农户，就可以领取到粮食直补。广西将粮食价格支持政策与财政直接补贴有机地结合起来，以合同交售量为上限享受价格支持政策，以实际交售量为依据享受财政直接补贴政策，对我国农业支持量计发依据的选择具有启发意义。

　　保障国家粮食安全和兼顾农业的其他多功能性，决定了未来我国粮食支持量选择不可能是单一的，但也不是极其复杂的。在新疆实际调研时了解到，自治区为了按照棉花实际种植面积、产量和销售量等多种依据计发差价补贴，结果地方政府相关主管部门工作量和经费支出大幅度增加，估计需要增加财政支出5000多万元，据反映这笔工作经费一直未落实，地方相关部门工作人员意见比较大。

　　考虑到我国农业发展目标趋于多元化，以及各地方差异悬殊，我们认为农业支持量计发依据的选择权应交由地方政府，中央政府可以提出指导意见。实际上，中央政府在农业支持量计发依据的选择上也只能提出指导意见。多年来，中央文件一直强调农业补贴原则上按照实际粮食生产计发，但农村普遍地按照计税面积或者承包面积计发。为了更好地将各地农业发展目标与选择的支持量计发依据有机地结合起来，未来中央除提出指导意见或者原则外，应加大对各地农业支持政策实施情况的监测与评估，并将评估结果与国家财政对农业支持预算总量对各个地方的分配相挂钩，以激励各地探索更加有效的农业支持方式。

　　我国农业支持政策执行主体的选择

　　我国曾多年对粮棉油等重要农产品实施价格支持政策，主要由中央指定执行主体。这种由中央通常直接确定执行主体的方式，责任明确，风险可控，具有明显的优点，但也影响到收储市场的公平竞争，难以发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　我国农业支持制度建设中未来是由中央确定政策执行主体，还是由地方确定执行主体？是仅指定有限的执行主体，还是仅确定执行主体的资质条件由市场公平竞争产生执行主体？这些都直接影响到农业支持政策的成败及其成效。

　　我国在20世纪90年代中后期曾对粮食实施保护价敞开收购政策，当时由地方粮食局确定国有粮食企业作为保护价政策执行主体，结果导致财政负担不断加重而农民卖粮难问题普遍化。到了2004年，随着国家对小麦和稻谷实行最低收购价政策的确定，原来的由地方粮食局确定支持政策执行主体的方式彻底失败。这一教训是否意味着未来我国农业支持政策执行主体仍需要由中央确定？

　　中央直接确定农业支持政策执行主体，这可能无法摆脱农业支持政策只有中央在唱“独角戏”，压抑地方探索和创新农业支持方式的积极性，难免出现寻租问题。我们认为未来中央仅确定我国农业支持政策执行主体的选择原则和资质条件，执行主体通过公平竞争的方式产生，将市场起决定性作用和更好地发挥政府作用有机地结合起来。

　　从我国市场经济体制改革要求出现，中央不再直接确定具体的农业支持政策执行主体，可能会引发各种担心和质疑。我国粮食保护价政策历史教训不说，就说新疆棉花目标价格改革。2014年在试点时新疆按资质条件选择收购主体时，凡是符合资质条件的收购主体收购棉花开具发票都可以作为领取差价补贴的依据，结果是社会上确实出现很多条件的棉花收购主体，却出现棉农销售棉花时不知道在何种价格水平下销售，棉花目标价格政策执行期结束，新疆还有一部分农民未能将棉花销售出去。

　　新疆棉花目标价格改革试点出现的执行主体多元化后收购价格过度下跌和棉花收购市场交易主体犹豫不决等难题告诉我们，未来在国际市场价格十分低迷而且我国又缺乏有效保护措施时我国农产品价格支持政策执行主体如果不收购需要实施价格支持政策的粮食，怎么办？

　　为了降低由地方选择农业支持政策执行主体的风险起见，我们认为在中央确定选择农业支持政策执行主体选择标准后，由公平竞争产生执行主体，不再通过行政手段指定执行主体的同时，继续支持大型粮棉油糖等大型企业发展，特别是国有大型企业发展，关键时通过约谈或者进口配额挂钩等配套措施，让粮食等重要农产品经营的大型企业发挥主导作用。