滨海新区 一个传奇的诞生与消逝

　　2004年6月的一天，在天津泰达会馆的一间会客室里，我见到了当时的中共天津市委常委皮黔生，他同时担任天津市滨海新区工委书记、管委会主任，也是天津开发区、保税区工委书记。他手里拿着一份精心剪裁过的内部资料，其中一个醒目的标题是：蛇口，一个改革“试管”的破碎。

　　那年，皮黔生53岁，精力充沛，个性鲜明，风头正劲。有人认为，这位从1984年即参与天津开发区筹建的研究型官员，是袁庚之后中国开发区的第二代标志性人物。

　　我们的话题就从蛇口开始。

　　人们对于那段理想主义的历史充满情感。天津开发区的元老们都记得，1986年，袁庚曾经给天津开发区写信，表示蛇口以有天津开发区这样的竞争伙伴为幸事。那时，中国的开发区由试办到全面开花，仿佛从木马肚皮里钻出的一群战士。在持续不断的拼争当中，天津开发区的主要经济指标跃居全国各大开发区之首，而蛇口工业区的经济成就远不如其政治影响，工业销售额迟迟不能突破百亿元大关。

　　“一个企业(招商局)投资开发一个区域(蛇口)是可以的，但是由一个企业越俎代庖地管理一个开发区的尝试，是失败的。” 皮黔生说，“这种失败的原因远不能归结为传统体制的复归和传统观念意识的强大，而是由于这个模式无论在理论上还是实践上都是难以走通的。”

　　中国的开发区发展到一定规模，或湮灭，或落伍，或变成与母区相同的一般工业区。但一些有雄心的地方当局在经济实力不断增强的过程中，产生了加入世界新兴工业化地区行列的冲动，力求使开发区模式升级、裂变、再生。1994年3月，天津市人大十二届二次会议通过决议，决定“用十年左右的时间基本建成滨海新区”，培育中国北方最有增长力的经济重心。

　　这就是天津滨海新区的由来。

　　这个所谓“新区”聚集了中国对外开放所实验的各类区域，包括开发区、保税区、天津港三个功能区，塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区，以及海河下游工业区，面积2270平方公里，拥有海岸线153公里。

　　滨海新区沿用了中国开发区在借鉴蛇口模式后走的另一条道路—以地方人民代表大会和政府的特别授权，组成工委与管委会，代表市政府行使权力。皮黔生认为，这种用一级“准政府”进行封闭式区域管理的模式，“经受了历史的考验，与同类试验的废弃结局比较，堪称庆幸。”

　　毫无疑问，滨海新区概念的形成，深受浦东开发的影响。那些年，天津当局一直希望滨海新区成为中国北方高度开放的标志性区域，形成与上海浦东新区南北呼应的格局。不同的是，浦东开发是中央政府在1990年宣布并启动的国家战略，而滨海新区则完全是天津的“自费革命”，自我命名、自主建设、自我发展，在中央的历次区域政策调整中一直被忽略，被遗忘。由于没有任何先行先试权，天津的宏图大志曾被许多人视为轻佻的游戏。

　　然而仅仅十年过去，滨海新区的国内生产总值便已近千亿元，占到天津市的40%，出口总额更是占到天津市的62%，经济体量直追浦东，成为天津经济的支柱。而在1994年宣布启动滨海新区建设的天津市长张立昌，当时已经是中共中央政治局委员、天津市委书记。许多人据此认为，天津的经济地位和政治地位也在同步提高。

　　但是，干了十年，滨海新区在某种意义上还是一个“黑户口”。

　　那天，皮黔生对我说，他们希望表达这样一个观点：建议中央政府尽快为滨海新区“正名”，使其成为一个国家级特区，并纳入国家区域总体发展规划。

　　滨海新区想成为一个什么样的“国家级特区”呢？

　　在当时，“孤岛式”的开发区管理模式，无论在理论上还是实践上，都已经无法与滨海新区的庞大体量相适应。比如，与早年浦东新区面临的问题一样，滨海新区的几个行政区都有一整套人大、政协直至居委会的行政系统，以一个市政府的派出机构去管理正式的几级政府，不但很难操作，在法律上也行不通。再者，开发区管委会与区内承担土地开发、经营基础设施的国有企业的关系，也往往难以理顺。

　　与滨海新区当时仍只有“三局一办”相对照的是，在2000年，随着浦东新区人代会的召开，浦东新区变成了上海市的一个行政区，在功能和政策上与深圳一样，成为中国又一个庞大的特区。

　　浦东新区初创之时，中央政府似有将浦东建成计划单列市的想法，甚至连名字都已初拟—东上海市。但这种利益界定模式显然不会受到母城市的欢迎。1992年12月，浦东同样采用了开发区的“准政府”管理体制，成立浦东新区管委会和党委，由时任上海市副市长赵启正出任首位党委书记和管委会主任。而且，浦东留下了与传统体制并轨的接口，即成立了人民代表大会筹备组，一开始就准备好在适当时机召开全区人民代表大会，以便回归“真政府”体制。

　　滨海新区沿用的是开发区“准政府”管理体制，机构高度精简，运行成本较为经济，在干部制度改革上也实现了有限目标，其优点早已得到了足够的论证。但是中国开发区的扩张，基本上都是放弃自身的管理体制，向传统体制复归。比如青岛参照浦东模式，在1993年将开发区与黄岛区合并，建立黄岛新经济区，开发区与黄岛区的党政机构合署办公，一套人马挂两块牌子。福州开发区也是与马尾区合并，宁波开发区则是与北仑区合并。

　　哪一条道路觉理想？滨海新区如何选择？像浦东那样退回到传统体制当中去吗？—随着特殊政策的取消，横统竖集、自上而下的一统化管理，将使那些特殊的经济区域逐渐归于一般工业区，它们完成了自己的历史使命，内敛到体制当中，谋求一级政府地位，似乎是大势所趋。所以，当时天津也一直有争取设立“试管市”塘沽市取代滨海新区的说法，这一构想与浦东几乎如出一辙。

　　“不。不。我们并不想把十几年的创新一下子扔掉，我们要珍惜中国体制改革过程中这仅存的一种形式。”那一天，皮黔生说。

　　他和他的幕僚们曾对那些体制交融的案例做过用心调研。他们看到，合并后的黄岛新经济区存在两种体制、四个机关(开发区工委、开发区管委会、黄岛区委、黄岛区人民政府)，党委发文盖两个章，政府亦如此。两种体制的权力来源不同，必然会产生各种各样的矛盾，最后的结果，当然是“准政府”回归到“真政府”当中去，开发区实际上名存实亡，彻底变成一个行政区了。

　　假如滨海新区走这样一条路，那么，开发区、保税区、天津港的收入相对高一些，塘沽区、大港区收入稍微低一些，相当一部分财政收入就要用做人头费，开发区的建设财政很快就会变成吃饭财政。皮黔生与他的同事们不愿意看到这种局面。

　　据悉，当时的天津市委书记张立昌曾就滨海新区体制问题征求皮黔生的意见：你究竟是什么想法？是想完成区划统一、设立一级政府吗？皮黔生当即表示“坚决反对”。皮黔生坚信开发区“准政府”体制有其不可替代的先进性与合理性，即便是浦东新区，如果没有8年的“准政府”过渡—只设10个部门、编制800人—也很难更加专注地改革与发展。

　　不过皮黔生也承认，由于开发区体系的不完善以及强大的传统体制的内聚力作用，如果短时间内不能得到最高立法保护，这种“准政府”管理模式将不可避免地走向解体，最终退回到行政区规范当中去。“只要创新实验过程中得到的有价值的东西不至湮灭就不算白花精力，”皮黔生说，“但如果因此而失去开发区的体制活力，则不能不说是一种遗憾。”

　　从那年全国“两会”开始，来自天津的全国人大代表与政协委员分别向大会提出议案与提案，建议国务院批准天津市滨海新区的整体发展规划，授权天津市政府组织实施。此举用意很明显，一旦滨海新区发展规划得到批准并纳入到全国区域发展总体规划，也就等于承认了滨海新区作为一个国家特殊经济区的存在。

　　本来，“振兴东北等老工业基地”是当时一大热点，很多东三省以外的地区都抠着那个“等”字要政策，天津的很多人大代表与政协委员也认为，天津也是老工业基地，滨海新区经济结构更是以第二产业为主，增值税、所得税比重很高，新区留用比例较低。他们请求国务院将滨海新区税收新增部分留在新区，授权天津市政府统筹使用。

　　但是皮黔生认为，“振兴东北等老工业基地”中的那个“等”字，既可以解释为“等同”，也可以解释为“等待”，滨海新区以及天津市不能在这个“等”字上做文章。“在税务安排上要政策，难度太大，几乎没有可能，我们现在不再提了。”他说，“我们的方针是，不与中央政府争利，也不与其他地方政府争利，我们现在只要一个名分，要一个统筹发展规划和深化改革的权利。”

　　在过去的几十年当中，中央和地方的互动关系一直是中国区域经济发展的驱动力，中央政府的优惠政策为地方政府提供机会，而地方政府的响应能力决定着区域发展的水平。2004年，则是天津等待着中央政府的响应。只是，如果不寻求中央政府的放权让利，仅仅拿到一个追认的政治名分，纵然扩大了体制优势的“势差”，滨海新区就能够获得持续性的发展吗？

　　皮黔生的回答相当肯定。他说，滨海新区虽然缺乏自上而下的法统资源，但却握有一张任何城市都不具备的王牌—广阔的土地资源，尤其是这些土地大部分都是荒地、盐碱地、不毛之地。1986年8月，邓小平在视察天津开发区时曾经说：“你们在港口和市区之间有这么多荒地，这是个很大的优势，我看你们潜力很大，可以胆子大点，发展快点。”

　　当时有关部门提供给我的一份报告显示，在滨海新区2270平方公里土地当中，有耕地496平方公里，其中基本农田390平方公里，仅占全区总土地面积的17%。由于盐渍化面积大，程度重，加之长期污水灌溉和施用有机氯农药，土壤重金属污染和有机污染问题突出，相当一部分农田已不适宜种植农作物。而在未利用的土地中，多是寸草不生的光板地。

　　当地官员普遍认为，很长时间内，滨海新区这个最大的资源优势并没有得到充分发挥。因此，天津方面一直要求国务院对天津滨海新区的农用土地重新进行测定评估，批准变更为建设用地，授权天津市政府组织实施。

　　但是正当天津的活跃思维被调动起来时，便遭遇到一场全国范围内的严厉的反圈地运动。

　　“我们认为，实施最严格的土地保护政策，要实事求是，因地制宜，不能搞一刀切。”皮黔生说：“鉴于滨海新区土壤盐渍化和农业环境污染状况，国家可以在这里放1200平方公里土地—放500平方公里也好—把滨海新区变成国家级特区，实行最大胆的开放政策。只要开这一个‘口子’，国家就会从滨海新区的有限目标中获得巨大回报。”

　　在我们的访谈中，皮黔生说过这样一段话：我们是在夹缝中发展起来的，是从最基层一步步干起来的，我们一直是避着风头走，你过去了我上一步，这才是我们发展起来的诀窍。但是对于未来，他反复强调，滨海新区的发展一定要获得党中央、国务院的支持，“国家的招牌是一笔含金量很高的无形资产，如果没有国家的认可与定位，我们大概要比浦东和深圳多付出几倍的努力”。

　　“说到底，滨海新区只是在要一个发展权。”当时的天津开发区管委会政策研究室主任对我说，“它发展起来了，发展到现在这个水平，只是要一个认可。承认它，有什么风险吗？”

　　中央政府最终承认了它。

　　2005年，滨海新区开始被写入“十一五”规划并纳入国家发展战略，成为国家重点支持开发开放的国家级新区。从没有任何先行先试权，到中央政府为之隆重加冕，从自我命名、自主建设、自我发展，到后来集万般恩宠于一身，其间十余年，滨海新区夹缝求生、筚路蓝缕，一代创业者的探索之艰辛，实在不足为外人道。

　　2009年11月，国务院批复滨海新区行政体制改革方案，撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区，设立天津市滨海新区。撤销滨海新区工委、管委会，撤销塘沽、汉沽、大港区建制，设立滨海新区行政区，辖区包括原塘沽、汉沽、大港三区全境。滨海新区最终成为天津市下辖的一个副省级行政区。“准政府”最终还是回归到“真政府”当中去了。

　　面对这样一种结局，我们已经很难知道皮黔生会作何感想了。

　　或许一切高潮之后都是反高潮。2008年12月，皮黔生因经济问题接受调查。2010年8月13日，辽宁省沈阳市中级人民法院一审判决，皮黔生因犯受贿、滥用职权罪被判死缓。滨海发展模式也开始受到种种质疑。强权有原罪，创业有原功，皮黔生的落马，让许多滨海新区人感叹至今。

　　然而更大的反高潮，是在2015年8月12日这一天到来的。一场惊天大爆炸，掀出今日滨海新区种种管制弊端，一座城市的光荣与梦想化作浓烟呛人心肺。扼腕之余，更多人开始追问，为什么我们如此善于创造一个新世界，却又如此不善于经营一个新世界？