农地流转热背后：“一号文件”起草者忆当年

　　[在张虎林看来，“一号文件”上世纪80年代更强调产量和农村商品经济的繁荣，新千年则强调“三农”重中之重的地位]

　　北京——三周前一天的晚饭时刻，在玉渊潭公园附近一个僻静小区的三层小楼里，每每谈到起草中央“一号文件”的一些细节，裹着保暖棉衣、头发花白的段应碧就会时不时停下来哈哈笑一下，尽管有些低烧，但这并不妨碍他思路清晰地回忆当年。

　　而在窗外，自从去年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(下称《意见》)，围绕2015年“一号文件”的猜测已经持续了两个多月。

　　段应碧与“一号文件”乃至农地流转有何关系？1982年中央发布第一份涉农“一号文件”，当时在中央书记处农村政策研究室工作的段应碧便是起草者之一，而这份文件就有关农地流转。

　　时间回溯至1982年元旦，中共中央“一号文件”发布，明确包产到户、包干到户或大包干都是社会主义生产责任制，自此，农地“由统到分”的家庭联产承包责任制得以在全国推行。

　　再至2004年，中央“一号文件”再度涉农，此后一直持续至今。去年《意见》印发，业内人士普遍认为，比之1982年农地“由统到分”，30多年后，中国农地流转开始“由分到统”转向。

　　如此时刻，身为最早相关涉农“一号文件”起草者如何看这些年的变化？上世纪80年代涉农“一号文件”与2004年后的有何不同？日前，《第一财经日报》记者采访了包括段应碧在内的6位“一号文件”起草者。

　　农地“由统到分”

　　回忆起1982年的“一号文件”，在多位受访者看来，将包产到户、包干到户写入到文件中，并不是一件很容易的事情，而有关它们的争议和讨论，早在1978年就开始了。

　　段应碧表示，尽管1978年的十一届三中全会通过了两个农业文件，但其中提出两个“不许”，不许分田单干，不许包产到户，但“十一届三中全会肯定了联产到劳和联产计酬，这是个大进步”，段应碧说。

　　进一步的变化发生在1979年，据多位受访者回忆，当年3月，国家农委召开了一个七省三县负责同志座谈会，后来中央发了有关会谈纪要的“31号文”，文件中第一次提到，山区单门独户可以搞包产到户。

　　再至下半年的十一届四中全会的“37号文”，“开了个口子，把两个‘不许’改了一个，原来是不许包产到户，改成不要包产到户。”农业部政策法规司前司长郭书田对本报记者说。

　　即便如此，1980年有关“包产到户”的争论依然激烈。据郭书田回忆，在当年9月的省市第一书记座谈会上，黑龙江省委书记和贵州省委书记就发生了很尖锐的对话。

　　“黑龙江省委书记说，我这个地方是地多人少，机械化程度高，为什么要搞包产到户，搞包产到户还要不要搞机械化了，坚决反对；贵州的省委书记说，我这是山区，我穷得要命，我这里什么都没有，不搞包产到户，就是饿肚子。谁也说服不了谁。”郭书田说。

　　但上述书记座谈会最终仍形成了“75号文”，段应碧表示，文件中讲了三条，分三种情况，好的地方不要搞，贫困地区搞包产到户，其他地方搞联产承包。“这就放了一个大口子，到1981年，除了一些发达地方，很多地方都搞了。”

　　1982年的“一号文件”起草于1981年。“起草主要是中央书记处农村政策研究室，带头的是杜润生，发展组在研究室下面，陈锡文、周其仁、杜鹰都是发展组中的新生力量。”郭书田说，“文件先是拿出一个初稿，然后召开农村工作会议预备会，除了北京农研室，还有各个省市的相关负责人参加，共同讨论修改，然后召开正式的农村工作会议。”

　　时任农村政策研究室联络室主任的卢文对本报记者透露，当时一共分为五组三室，起草“一号文件”的主要执笔人为二组体制组组长张云千，接受本报记者采访的段应碧和黄道霞分别为第五组流通金融组和第四组上层建筑组的组长。

　　段应碧表示，上世纪80年代的文件不是关门搞的，那时候上半年就跑地方调研，到9月左右开始开座谈会、讨论会，允许有不同的争论，包产到户是个什么性质，是权宜之计还是长久之计，是一个大争论。

　　“张云千写这个稿子，不知道要反复改动多少次，吵来吵去，修改多少遍，他说他每次写稿，一个文件出来以后，他就要进医院，他最初有胃病，但不注意，最后心脏病死了。”卢文说，“张云千写了五个‘一号文件’，提笔起草不断修改，然后刘堪(杜润生副手，时任农村政策研究室副主任)专门来改文章，最后有两个把关人，杜(润生)老是其中之一。”

　　“因为存在意见的分歧，有时候争论得很厉害，大家会拍桌子。”卢文回忆说。

　　“中央农村工作会议是1981年年底开的，后来发文件，1982年正好就发了个一号文件。”段应碧说，后来高层领导说，“一号文件”反响很强烈，虽然没说每年搞一个，但后来一下子发了5个。

　　新千年“一号文件”转向

　　在1982年～1986年连续发布5个涉农中央“一号文件”后，直至2004年，《中共中央国务院有关促进农村增加收入若干政策的意见》下发，“一号文件”再次涉农，并一直延续至今。

　　为何直至2004年“一号文件”方才重提农业？先后参与上世纪80年代五个“一号文件”和2004年“一号文件”起草的中央党校教授张虎林对本报记者解释说，1986年后有这么个认识，改革从农村开始，基本问题解决了，重要问题在城市，所以中心转到城市了。

　　“经过前些年的发展，积累下来的问题越来越多，制约发展的不是城市问题，还是农村问题，农村问题不解决，经济发展不起来。”张虎林说，由此，1998年他成立了中央党校三农研究中心，并首提“三农”是个整体问题，政策必须向“三农”倾斜。

　　作为近年来连续参与中央“一号文件”起草的小组成员，农业部农村发展研究中心宋洪远也对本报记者表示，所有的文件都是本着问题导向，出发点是为了解决问题。

　　“之所以重拾‘一号文件’的传统，原因在于当时农业生产环境的恶化，从2000年到2003年粮食出现了改革开放以来最为严重的一次大减产。农民收入从1996年到2002年，都在低速徘徊。”宋洪远说。

　　在张虎林看来，新千年的“一号文件”与过去的不同之处在于，上世纪80年代更强调产量和农村商品经济的繁荣，新千年则强调“三农”重中之重的地位。“更注重生产力的发展，没有注意生产关系的变化，这是一个弱化。”

　　“本来生产关系是以家庭承包为基础，双层经营相结合，这是集体经营优越性和个体经营优越性的相结合，但现在只有一方面(个体经营)的优越性，这是影响这些年农村农业经济发展的一个问题。”张虎林说。

　　事实上，梳理新千年11年来的“一号文件”，本报记者发现，最近几年，“一号文件”也在悄然向生产关系转向，而“适度规模经营”，在《意见》下发之前，早在2013年便已出现在“一号文件”里。当年“一号文件”的亮点，就在于提出农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。

　　尽管在一些受访者看来，新千年的“一号文件”更多的是“自上而下”，而非上世纪80年代“自下而上”推动，但从2013年“家庭农场”和“适度规模经营”被写入“一号文件”来看，依然有着上世纪80年代的影子。

　　据新华社报道，“家庭农场”首次出现在“一号文件”中并非偶然，而是有上海松江、湖北武汉、浙江宁波等地的基层试验。

　　以上海松江为例，本报记者连续两年在当地的调查显示，早在2007年，松江区便已开始了家庭农场试验，并尝试通过村委会，在村集体组织内适度规模流转。

　　本报记者此前在松江采访发现，至2012年7月，中央农村工作领导小组办公室、农业部等18个部委已联合对农业经营体制等问题进行全国调研，国务院发展研究中心农村经济研究部(下称“国研中心农村部”)的调查地点就在松江。

　　当时受访的松江泖港镇胡光村村民杨玉华对本报记者表示，国研中心农村部调研组要看原始数据，以至于他拿出了一本记在台历上的账本，当地一位官员对本报记者透露，为期一周的调研，除了密集和农民交谈，回来还要开村、区、农委多层面的座谈会。

　　而在本报记者获得的国研中心农村部长达25页的内部报告中，适度规模经营被加黑处理——“我国长三角、珠三角等沿海发达地区及大城市郊区，已经具备实行土地适度规模经营的条件。”而今天被热议的“保障承包权、分离经营权”，当时也已出现在报告中。

　　此外，2013年的中央“一号文件”中提到，“各地区各部门要明确职责分工，加强监督检查，实施绩效评价，开展强农惠农富农政策执行情况‘回头看’，确保不折不扣落到实处。”

　　“这两句话是总书记亲自用笔加上去的。”宋洪远说。