我国城市轨道交通发展的喜忧

　　文/《财经国家周刊》 记者罗海岩 刘俊卿

　　引言：法律法规体系建设是城市轨道交通发展的制度保证，目前立法缺位无益行业的可持续发展。

　　截至2016年，中国城市轨道交通运行里程已达4150公里，居世界第一。“十三五”期间，在新型城镇化建设、经济转型升级、“互联网+”、“一带一路”等发展战略的综合作用下，城市轨道交通进入“百城同谋城轨交通”的大规模发展新阶段。

　　轨道交通如何通过法规和制度建设，实现高效、安全运营，进而实现可持续发展？国家发改委原副主任张国宝等对《财经国家周刊》记者表示，我国城轨交通大规模快速发展，必须从规划设计、工程建设、设备采购到运营管理的全过程，统筹协调、精心策划和严格监管，才能确保高效安全。

　　中国城市轨道交通协会副秘书长王飚建议，在国家层面通过立法形式对城轨交通发展予以规范，建议尽快制定出台《城市轨道交通法》，作为推动城市轨道交通健康发展的基本法。

　　多头管理不利于城轨交通快速发展

　　近年来，中国城轨交通快速发展，运营线路迅速增加。据中国城市轨道交通协会原会长包叙定介绍，“十三五”以来，全国约100个城市规划了近一万公里城市轨道交通建设项目。预计今年底，35个城市开通运营线路5150公里，到2020年底将有60多个城市开通运营线路8000公里。

　　值得一提的是，当前政府部门对城轨交通实施分部门管理体制。轨道交通的政府管理职能配置在各个主管部门，规划配置在综合经济管理部门、建设配置在住房和建设主管部门、运营配置在交通运输主管部门、安全防恐配置给公安部门。这种多头管理体制，造成综合管理缺失，也带来法治管理的滞后。

　　王飚认为，制定城轨交通相关法律是城轨交通建设运营过程合理有序的根本保障。《城市轨道交通法》的主要内容应明确城市轨道交通的定义、适用范围、政府管理部门和管理原则，以此规范中央政府与地方政府在城轨交通各阶段、各环节的职责和权力义务，规范行业统计原则、税收指导原则、电价和票价定价原则和沿线土地开发利用及其它资源经营权原则。同时，还能够规范乘客乘坐城轨交通应遵循的行为准则，依法遵规，文明出行。

　　发展综合交通体系需补缺城轨交通法

　　今年2月，国务院印发的《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》对铁路、公路、民航、内河、海港、油气管道和城市轨道交通的发展明确了新的目标，强调构建现代综合交通运输体系，加强区域交通一体化发展，优化综合交通枢纽建设，增强交通公共服务能力。

　　王飚表示，综观各大交通系统，铁路有《中华人民共和国铁路法》、公路有《中华人民共和国公路法》、民航有《中华人民共和国民用航空法》、水运有《中华人民共和国水路运输管理条例》、管道也有《中国石油天然气管道保护法》，唯独城市轨道交通没有国家层面的上位法。城轨交通建设运营涉及消防、人防、邮电、文物、环保、电力、水利、铁路等多个行业，这些行业多数都拥有自己的专门法律。《城市轨道交通法》的缺失，影响综合交通的协调发展，尤其是与城市建设、环境治理、文物保护发生冲突时常常处于被动而显混乱。

　　王飚介绍说，加强对城轨交通与其它各种运输方式之间综合协调、相互衔接、融合发展，必然会涉及法律层面的衔接配合。有必要通过立法规范城轨交通与其他交通系统的对接原则。其中应该包括：规范城轨交通与干线铁路、城际铁路的有效衔接，加快构建市内外疏密有别、高效便捷的轨道交通网络。进一步加强城轨交通与民航、市内公交和长途客运、水运的有机融合，助推综合交通枢纽建设，提升枢纽一体化服务水平。明确城轨交通与邮电、电力、消防、人防、地下管网等相关行业的对接原则，避免重复投资与浪费。

　　此外，还有必要规定城市轨道交通建设的基本原则和基本程序，规定城市轨道交通运营管理和服务的基本原则和管理责任，以及服务规范、运营计划等。

　　城轨交通创新发展与“走出去”需法制支撑

　　近二十年来，我国城轨交通装备国产化、自主化取得长足进步，车辆和机电设备自主化率超过70%，近年来部分新建线路已经实现全面自主化，城轨交通产业已处世界领先地位，相关规划设计、工程建设、运营管理水平不断提高，并随车辆等装备逐步走向国际市场。

　　我国城轨产业配套体系相对完整且产业链较为齐全，已经形成了产业集群化发展格局，“走出去”优势明显并展现出良好势头，但与外国同行相比，由于立法工作差距较大，对产业“走出去”形成一定制约。

　　据包叙定介绍，在全球市场占优的德国、法国和日本，均有专门的城市轨道交通法律法规作为支撑。德国有《城市轨道交通建设和运营法规》、法国有《关于引导型公共交通的安全法规》、日本有《铁道轨道整备法》。

　　王飚认为，我国城轨交通不能回避的问题是，装备关键核心技术和工程规划设计理念、特别是与国际标准接轨等方面还存在差距，尚未实现引领，有待创新突破。国家有必要通过立法的形式，推动城轨交通装备、建设、运营自主创新发展。通过立法，建立城市轨道装备产品准入和监管机制、车辆和机电设备报废原则，明确各级财政投资建设的城轨交通项目，优先采购自主化装备和关键装备招投标采购全过程监管的基本原则。

　　在我国城轨“走出去”过程中，参与国际市场竞争，需要通过依法规范，才能提高竞争力和信誉度。

　　王飚认为，通过国家立法支撑我国城轨交通“走出去”，是大力提升产业国际竞争力必须及早补上的一课。他认为，通过立法可以规范城轨交通装备制造业，完善中国标准，提高自主化水平，实施产品认证，提升产品质量；同时，规范“走出去”的相关原则，避免国内企业间恶性竞争，损害国家的整体利益。

　　包叙定建议，《城市轨道交通法》立法应总结50年来我国城轨交通发展的实践，借鉴其它交通法规的有益经验，对于城轨交通安全防护、装备制造应进一步予以规范，明确规定城市轨道交通治安秩序和安全管理制度、紧急救助、限流和停运措施。

　　王飚认为，城轨交通法在规范的同时，还应当明确规定对违法行