处理好“改制”与“改性”的关系

　　继大型商业银行股份制改革顺利完成并成功上市，农村信用社改革全面深化之后，政策性金融机构的改革就一直被认为是下一步深化金融机构改革的重点。而在新一轮全面深化改革中，如何进一步推进政策性银行改革，完善政策性金融功能？围绕这一问题，记者采访了银行业改革与发展研究中心主任王勇。

　　记者：在新一轮全面深化改革中，如何明确政策性金融机构的市场定位和作用？

　　王勇：所谓政策性金融机构就是指那些由政府或政府机构发起、出资创立、参股或保证的，不以利润最大化为经营目的，在特定的业务领域内从事政策性融资活动，以贯彻和配合政府的社会经济政策或意图的金融机构。其实，政策性金融机构的定义就已经将政策性金融机构的市场定位和作用说得很清楚了。

　　在现代市场经济国家中，商业性金融机构是金融体系的主体，其在金融资源配置中起到决定性作用。但是，在市场经济发展过程中，在一些特定领域，如在支持落后地区发展、生态环境建设、“三农”和城市基础设施建设、帮扶弱势群体等领域，也是支持国民经济发展中不可或缺的部分，但是，这些特定领域通常是商业性金融所不能发挥作用的“市场失灵”领域，为此，政策性金融就要在这些领域中大展身手，发挥决定性的作用。

　　在国外，成熟的市场经济国家很早就建立起政策性金融体系，而且至今运行效果良好。比如美国政府先后成立了联邦国民抵押协会和政府国民抵押协会两个政策性住房金融机构，负责对政策性住房贷款进行担保、资金支持、购买抵押贷款以增加流动性。就连一些新兴经济体也成立了政策性住房金融机构，如印度住房开发金融公司、泰国政府住房银行、巴西国家住房银行等，这些政策性住房银行以优惠利率向低收入人群建造住房提供长期贷款。

　　我国政策性金融机构成立以来，较好地完成了政府赋予的政策性金融机构应有的使命，从不同的方面保证和推动了我国经济的可持续与协调发展，取得了明显成绩，也保证了商业性金融机构不再承担政策性业务。

　　记者：近日，中国银监会副主席阎庆民表示，提高金融支持实体经济的有效性，首先要把握“三个导向”，即熨平周期波动导向、提高全要素生产率导向以及推动改善民生导向，这对于政策性金融机构改革的方向有何启示？

　　王勇：十八届三中全会强调，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心在于处理好政府和市场的关系。那么，金融作为现代经济的核心，既要按照三中全会精神深化自身体制改革和转型升级，更要配合推进经济体制改革进程。同时，要发挥好政府的作用，在这个过程中政策性金融是个重要抓手。

　　运用好政策性金融的优势，就要如银监会副主席阎庆民指出的那样，要坚持“三个导向”：一是熨平周期波动导向。加大对那些政府该干、商业性金融不愿干的基础性、长期性、公共性领域的支持力度，积极支持铁路、公路、农田水利等重要基础设施建设，为实施国家战略、推动跨越式发展创造更好条件。二是提高全要素生产率导向。先导进入新技术开发、新产业培育、产业基础设施建设等领域，加快培育那些投资风险较大、商业性金融参与度较低的基础领域，为全要素生产率持续提高创造前提条件。三是推动改善民生导向。研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为保障和改善民生提供资金支持，积极推进保障性住房等民生工程建设。

　　记者：您认为下一步推进政策性金融机构改革的难点是什么？

　　王勇：我认为，最大的难度主要体现在如何处理好“改制”与“改性”的关系上。

　　政策性金融具有市场和政府双重属性，其提供的金融产品具有准公共产品的特征，体现出政策性目标和盈利性目标的和谐统一。这就意味着在市场经济发展的过程中，商业性金融与政策性金融共同存在的客观必然性。那么，随着中国经济的不断发展，政策性金融业务也在不断变化。

　　目前，政策性金融业务苦乐不均，且有不断萎缩的趋势，更有甚者，对一些商业性金融与政策性金融边界模糊的领域或业务，出现了商业性金融与政策性金融相互争抢的现象，一些政策性机构也在所谓的业务竞争中出现了亏损和大量的不良资产。那么，为体现新形势下政策性金融机构的作用，不断拓展其生存空间，政策性金融机构必须改制。但是，这里需要强调一点是，无论怎样改制，但绝不能改性，也就是说，必须坚持“政策性”性质以及政策性金融机构的建设方向。如果改制成商业性金融机构，就会出现“缺位”和“越位”问题。

　　因此，推进政策性金融改革，第一，应将改革重点继续放在改制上，比如通过注资引进战略投资者等改变政策性金融机构单一股东的公司治理结构，以适应政策性金融机构不断拓展生存空间的公司治理结构的需要。

　　第二，新形势下的政策性金融机构可以公司化运作，商业化经营，但这种经营的目的，是为了获得更好的政策性效益和社会效益。并且按资本充足、内控严密、公司治理完善、可持续发展的原则，转变为贯彻国家政策意图，以市场化运作为主，有较强竞争力和政策性功能的金融机构。

　　第三，要慎重思考并明确每一家政策性金融机构所承担的任务。目前，新型城镇化建设、新能源、农田水利等上述“三个导向”中提及的业务都是政策性金融机构重点支持的对象。但鉴于政策性业务周期长、回收期长、盈利率低甚至非盈利的特性，所以，不用担心商业性金融机构会与政策性金融机构会争业务，如果存在着争业务的现象，要么商业银行自身存在着病态，要么就是政策性银行越位。

　　记者：推进政策性金融机构改革还需要解决好哪些问题？

　　王勇：首先，不断拓展政策性金融机构融资渠道。一直以来政策性银行的资金来源主要是国家预算拨款、发行债券集资或者中央银行再贷款，而近几年来国开行、进出口行、农发行连续在香港发行几期人民币债券也成为其拓宽融资渠道的一种方式。

　　其次，还要尽快制定政策性金融机构的专门法律法规，进一步明确政策性银行性质、定位、监管、运营、政府支持方式等内容。在此基础上，可以根据不同政策性银行各自的特点和业务范围，分别制定相应条例，从而实现政策性银行监管制度化、规范化，充分发挥政策性银行在促进经济发展、经济结构调整、经济增长方式转变等方面的支持和导向作用。

　　最后，还要完善监管指标体系，以政策导向为出发点制定政策执行考核指标体系，根据不同政策性银行在各自领域内发挥的作用，制定不同的监管指标，在合规监管的同时加强风险监管，并建立完善监管质量评价体系。