北京地铁4号线项目解密：PPP模式解政府融资难题

　　一张“北京地铁涨价方案”截图5月8日起迅速在互联网上疯传，其中最高调至5元的调价方案备受关注。

　　5月9日北京轨道交通路网管理有限公司相关负责人很快辟谣表示，截图仅为假设方案，与最终实施的地铁票价调整方案无关。但现实是，目前2元/次的票价与实际成本之间“倒挂”，涨价只是时间问题。

　　市场普遍推测，地铁涨价除了自身票价低外，轨道交通成本与日俱增亟须通过多元化的社会资本弥补缺口。财政部今年以来力推的PPP(公私合营)是选项之一。近期，在中国财政学会PPP专业委员会主办的北京地铁4号线PPP项目经验介绍会上，作为首个引进PPP模式运营的北京地铁4号线项目做了一次项目信息披露。被“解密”的北京地铁四号线项目显示，由于引进了49%的港铁股份大大降低了财政成本，提高了项目运营效率。

　　目前包括黑龙江、吉林、江苏泰州、湖南株洲等地已经广泛开展PPP项目的探讨，各地财政部门也积极启动PPP试点工作，努力探索运用该模式，整合政府、社会和企业资金共同推进新型城镇化和基础设施建设，控制政府性债务和缓解财政支出压力，提高公共产品的供给效率。

　　“解密”北京4号线

　　在各种模式探讨中，PPP模式在轨道交通先行经验经常被作为样本。

　　作为首条采用PPP方式建设运营的线路，北京地铁4号线引入了香港地铁(以下简称“港铁”)的投资和运营管理经验。

　　该项目总投资153亿元，分为A部分107亿元土建投资和B部分47亿元的机电投资，其中B部分47亿元由社会投资组建项目特许经营公司负责投资建设，即PPP模式。港铁、京投、首创合资成立的特许经营公司——京港地铁公司承担47亿元部分，其中港铁股份为49%，首创股份占比为49%，京投占比为2%。

　　特许经营公司的参与带来的一个显见的成果：地方政府投资压力缓解。

　　“如果4号线完全由政府投资运营可能需要500亿元，而采用PPP则节省了100亿元。”香港铁路有限公司中国业务首席执行官易珉表示。

　　目前，中国有36个城市获批修建城市轨道交通，北京4号线地铁PPP模式的实验成果无疑具有激励性质的。

　　但清华大学国际工程项目管理研究院副院长王守清看来，尽管如此，认识PPP也不能仅仅停留在帮政府减轻负担的程度上。

　　“地方官员如何理解和执行PPP很重要，地方财政采取什么样的方式进行补贴支持，如何监管效益，这都是对传统政府项目的管理提出考验。”

　　易珉透露了北京4号线建设中的一个细节：项目初始，港铁聘请了专业的客流预测机构(MVA)对地铁人流进行了测算，以此与政府约定，在2010~2014年期间，若地铁人流连续3年低于预测人流，政策就需要补贴相应的费用，若人流持续高于预测人流，则政府能够从中分享一定的超额收益。

　　这种安排让政府对于公共项目的补贴效益有了透明监管的可能。港铁参与的杭州地铁1号线也引入了类似的机制。“目前杭州地铁日客流量超过40万人/天，远超此前的预测数据，这背后政府做了很多具体的引流工作。”易珉表示。

　　从这样一个小细节上，能看到PPP不仅解决了融资难题，更重要的是，引进的港铁在4号线运营和管理上的先进机制，客观上促成了投资的效率提升。

　　目前，北京地铁除了“4号线”“14号线”采取PPP模式外，计划开建的北京地铁“16号线”也将再度引入这一合作模式。

　　“鲇鱼效应”初显

　　旨在牟利的民营资本获准进入地铁这类公共项目，是否是推动其票价上涨的主因呢？

　　面对这样的质疑，易珉认为北京票价未来上涨有特殊的背景。

　　“2元/次的价格在全世界都没有的。北京的低票价设立有为2008年奥运会实行的特殊原因。如果按照成本分析，北京地铁1公里投入超过10亿元，北京地铁达到1000公里的目标指日可待，届时北京地铁一年的总成本要上百亿元，加上人员成本和电价，只靠2元票价来回收，应该没有任何企业和政府能够负担得起。”他说。

　　据了解，在世界范围内，地铁票价的设定均需要考虑物价指数、电价、人民生活的收入、住房成本以及客流规律等等因素来设定票价。而票价收入在地铁公司的营收中占比也比较有限。

　　以北京四号线的合作方为例，香港地铁在香港的盈利来源主要是站内商业开发，但北京4号线中未被授予足够的物业开发权益，北京市政府通过财政补贴的形式来保证港铁的收益。这一补贴每年高达6亿元以上。

　　显然，低票价的维系是因为地方政府通过财政补贴分担了运营者的压力，但长远看，这种补贴难以持续。

　　“4号线的出现在北京地铁行业产生了鲇鱼效应，激活了地铁原有的运营体制，对行业带来的影响远远超过事情本身。”

　　在北京大岳咨询有限公司总经理金永祥看来，市朝主体的参与，能够更透明反映公共事业项目的成本和运行状况，这可以帮助政府建立更有针对性的补贴机制。也促成行业建设、运营标准的确立，提高财政资金运作的效率。

　　目前，各地均在探索PPP项目的合作机制。

　　湖南株洲市选取政府投资、公益性或准公益性、特许经营即有收费权的基础设施项目，择优上报省财政厅金融债务处项目库。目前，已完成PPP模式项目的初选工作，并上报了东城大道、中环北路、湘江新城一期公共基础设施、湘江新城一期基础设施建设骨干路网及景观工程等项目。

　　亚洲开发银行估计，到2020年亚太地区每年需要8000亿美元的基础设施投资，政府无力独自承担。为建立牢固的PPP，政府需为私人投资提供激励和创造良好环境。

　　城镇化建设动力

　　PPP在轨道交通方面的实施经验，使其也成为新一轮城镇化融资的重要渠道。

　　目前正在计划建设的北京地铁16号线中，首次在轨道交通项目中引入保险股权投资，资金规模和模式都开创国内之先。

　　京投公司融资计划部负责人任宇航此前曾在接受媒体采访时表示，16号线的融资模式是一次全新的尝试，引入保险公司股权资金和特许经营投资后，京投公司有望仅仅使用32亿元资本金，撬动各类社会资本270亿元，债务融资约200亿元，极大地缓解了资金压力。

　　在4月份举行的国务院常务会议上，首批80个基础设施建设项目确定引入社会资本。而基础设施建设领域引入社会资本，也通常就会采取公私合营模式(PPP)

　　财政部副部长王保安认为，推广使用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段，估计，到2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元。

　　“主要是基础设施建设，包括建桥修路、垃圾处理、上下水以及园区建设，以后还有医院、养老这些都不排除引入PPP模式。”财政部财政科学研究所所长贾康表示。

　　在他看来，从政府的角度来看，PPP机制建设可以化解或者是降低政府分配系统(财政支持)压力，产生明显的正面效应。要积极地用PPP机制引进的民间资本、社会资金来置换和替代目前已经形成的地方债务，特别是后续形成的地方债务，让市锄制发挥自由配置作用。

　　今年以来，PPP模式在我国的推广正呈现逐渐加快的趋势。

　　继去年年底财政部在全国财政工作会议上专门召开政府和社会资本合作(PPP)专题会议后，今年3月份，财政部又组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。

　　“PPP机制的特点是能调集一部分资源，形成公共工程、公共服务项目的同时，它可以使民间资本、社会资本和政府形成合作以后，提升公共服务质量，正符合未来城镇化过程中融资需求。”业内人士在上述北京地铁4号线PPP项目经验介绍会上表示。

　　财政部部长楼继伟表示，对于未来PPP模式的发展，财政部将着手研究三方面的具体操作问题，包括研究明确“建设什么”的问题，尽快梳理建立PPP项目库；研究明确“如何管理”的问题，建立健全循序渐进的PPP模式法律体系；研究明确“怎样支持”的问题，营造良好的PPP模式运作环境。