上海存量土地激活为何屡碰软钉子

　　上海近些年开始加大力度盘活存量用地，尤其是850平方公里的工业用地。但上海市政协委员、上海市流通经济研究所常务副所长汪亮发现，虽然用地企业纷纷对此叫好，但却在实际推进过程中总是碰到“没有实施细则”的“软钉子”，获得工业用地整体转性成功的案例少之又少。

　　上海“十三五”规划给上海建设用地划了条红线——3185平方公里。这意味着，上海到2020年，可供开发的增量土地仅为61平方公里，增量用地的总量已经逼近“天花板”。

　　为了不突破这一红线，上海近些年开始加大力度盘活存量用地，尤其是850平方公里的工业用地。上海已经出台多个文件支持低效存量工业用地变更用地性质，加快城市更新。

　　但上海市政协委员、上海市流通经济研究所常务副所长汪亮发现，虽然用地企业纷纷对此叫好，但却在实际推进过程中总是碰到“没有实施细则”的“软钉子”，进展十分缓慢，也不见有真正的启动，获得工业用地整体转性成功的案例少之又少，甚至没有。

　　在上海市政协十二届四次会议期间，汪亮告诉《第一财经日报》，他走访了上海几个区政府，调研发现，问题出在了区县政府和用地企业间利益分配纠葛上。

　　汪亮表示，一部分区委区府的领导层认为，以往他们在出让工业用地使用权时价格偏低，加之当年招商引资考核的因素，有些工业用地使用权的出让几乎为半卖半送，而近几年土地价格一路飚升，也相应地影响到工业用地价格的上浮，现在若是让用地企业通过用地性质变更补缴用地差价的方式自行按规划开发，区级政府便不能够通过招拍挂的传统方式，实现土地出让的利益最大化。一些领导也担心，若不能够使政府的利益实现最大化，是否有国有资产流失的嫌疑。

　　出于这些考虑，区县政府开始采取措施将这些存量土地重新收回。

　　汪亮总结了区县政府采取的三种措施：一是根据土地增值幅度，由政府自行设计一套计算方式，以低价将土地回购储备，再通过变更土地使用性质后，以招拍挂的方式予以出让。二是通过严格控制用地企业的股权转让，限制用地企业邀约合作方组团开发，并以规划调整为藉口，迫使用地企业将土地交由政府回购。三是当政府与企业之间的博弈没有形成结果时，则可采用权宜之计，将地块暂且规划为绿地，从而限制以用地企业为主体的开发。

　　这些举措损害了用地企业的利益，也因此遭遇了企业的隐形抵抗，进而导致存量工业用地建设得不到优化调整。

　　一些企业负责人也向汪亮反映，市政府激活存量用地的初衷虽好，政策也具针对性与操作性，但由于当下两级政府三级管理的利益格局也导致政令不够畅通，执行力尚欠缺，总让人感到吃了个“空心汤圆”。

　　汪亮告诉本报记者，这个问题有些敏感，但我觉得应该提出来，解决这个问题。

　　在上海两会前夕，汪亮联合13名政协委员提交了提案，全称是《关于“十三五”开局要让本市存量土地激活的好政策尽快落地实施的建议》(下称《建议》).

　　《建议》称，解决这一问题可以从六个方面着手。

　　首先，引导基层以大局为重，小利益服从大利益，区域利益服从全市利益，将存量用地激活作为“十三五”开局之年的重要和紧迫工作目标。

　　其次，坚守契约精神，始终保持全市政令畅通。“盘活存量用地是针对那些使用期还没到期的企业，不能因为腾笼换鸟就把企业赶走，收回土地，这样做会违背政府契约精神，带来坏的影响。” 汪亮称。

　　再次，尽快出台存量用地转性的细则。

　　2014年至2015年，上海市政府出台了《上海市人民政府印发关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知》、《市政府办公厅转发市规划国土资源局制订的关于本市盘活存量工业用地的实施办法(试行)》、《上海市城市更新实施办法》。汪亮认为，这些文件已经制定得非常详细。

　　汪亮还建议，在盘活存量用地上，还应坚持统一规划，支持各方共同参与开发。并公开工作流程，坚守公开透明原则。

　　针对土地盘活后的利益纠葛，汪亮建议，在兼顾各方利益的同时，更应当建立引入具有权威的第三方专业机构的估价机制。通过可以监督的第三方估价程序，尽可能地确保出价的不偏不倚，以使存量土地资源的盘活工作在公平公正的市撤境中得到健康推进。