对做好扶贫开发金融服务工作的思考

　　为进一步完善金融服务机制，促进贫困地区经济社会持续健康发展，2014年3月，中国人民银行联合六部委出台了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》。针对该指导意见的具体要求，本文结合陕西省铜川市扶贫开发金融服务工作的实际情况，分析了问题所在，并提出了做好扶贫开发金融服务工作的具体政策建议。

　　基本情况

　　2011年至2013年铜川市直接投入各类扶贫项目资金8亿元，各行业部门投入到贫困地区的资金总量达到13.5亿元，社会扶贫投入帮扶资金5100万元。其中，中央和陕西省3年投入财政扶贫资金2.5亿元，年均同比增幅超过20%；市本级2013年投入资金2594.25万元，达到了当年一般财政预算收入的2%。据统计，3年来全市279个农村、3.7万农户享受到了产业扶贫项目的直接扶持或覆盖辐射，占全市农村的51%和农户数的35%。全市农民纯收入达到8140元，比2010年增长69.97%。同时，人民银行铜川市中心支行扶贫开发金融服务工作也取得一定成效。一是发挥窗口指导作用，引导金融机构加大扶贫贷款投放力度。截至2014年9月末，全市金融机构共发放贴息贷款17870万元。二是运用货币政策工具，促进涉农信贷投放。2012年以来，人行铜川中支累计投放支农再贷款20多亿元，促进全市涉农贷款新增16.18亿元。三是开展定点金融扶贫，改善贫困区群众生产生活条件。累计为农户发放无息贷款430万元、贴息贷款200万元，投资100万元，支持了300多户困难群众发展种植养殖和多种经营，累计为群众增加收入1000多万元。四是开展助农取款服务，优化农村用卡支付环境。2013年末全市设立助农取款服务站1042个，较上年增长97.0%，全年提供服务涉及金额3136万元。

　　主要问题

　　(一)农业产业化的发展缺乏规模效应。铜川市通过发展“一村一品”，水蜜桃、苹果、薄皮核桃、大樱桃等已成为铜川的优质特色农产品，为种植农户带来了良好的收益。但“一村一品”容易造成一家一户的分散生产经营模式，不能形成集约化种植，难以形成规模。同时，大多数特色农产品仅处于种植采摘的基础阶段，加工化程度不高，产品科技含量较低，“种植基地＋农户”的利益联结机制尚未形成，产业链条不够完善，龙头企业的带动能力不强，缺乏区域规模优势和市场竞争优势，导致在扶贫开发工作仅能做到扶“点”，很难达到扶“面”。

　　(二)贫困地区信贷担保机制有所欠缺。目前铜川市实际开展业务的担保公司仅有两家，县域还没有一家贷款担保公司，信用担保机制还不完善，加之贫困地区经营主体尚无《土地使用证》或相应专属权证，导致一些市场前景看好、立足特色产业的经营主体，因找不到相关担保中介或有效抵押物而无法获得银行贷款，形成了经营主体“贷款难”和金融机构“难贷款”的“两难”问题。同时，对于已经获得银行贷款的经营主体，由于流动性资金有限，未能按时还贷，相应的政策性风险补偿又未发挥有效作用，导致贫困地区经营主体受损，并影响了金融机构放贷积极性。

　　(三)扶贫贴息贷款存在期限额度错配。从期限上看，铜川市金融机构发放的扶贫贴息贷款基本为一年期，无论对于种植业、养殖业、加工业，或是其他产业来说，都显得期限较短，尤其是农业项目的生产周期很少在一年以内，真正效益很可能几年才能见到，因此一年期扶贫贴息贷款实际不足以支持项目建设的完成和产业项目的持续发展。从额度上看，扶贫贴息贷款在实际发放过程中，其额度很难满足经营主体的真实资金需求量，使得计划实施的项目只能根据所获贷款资金分阶段实施或“打折”实施，致使贴息贷款扶贫出现“扶而不到位”的现象。

　　政策建议

　　(一)建立健全信贷担保及风险补偿机制。一是设立农村信贷业务担保基金。以财政专项资金注入形式，组织设立针对贫困农户和涉农小微企业的贷款担保基金，缓解农村借款主体缺乏抵押物的现实问题，提升银农信贷合作的有效性。二是完善扶贫贷款风险补偿机制。由市政府出台扶贫贷款风险补偿的具体办法，每年拿出一定的财政资金，设立扶贫贷款风险补偿基金，健全风险补偿机制，有效分担贫困地区金融风险，提升金融机构发放扶贫贷款的主动性。三是建立劳动密集型企业转贷基金制度。针对能为贫困户提供就业机会的劳动密集型企业，建立相应的转贷基金和评定管理制度，在其流动资金紧张，暂时无法按时归还银行贷款时，短期内由转贷基金代为偿还贷款，促使其满足银行继续贷款的条件，再次获得贷款后归还相应的转贷资金。

　　(二)协调支持贫困地区基础设施建设。政府有关部门应加强对贫困地区道路交通、饮水安全、电力保障、危房改造、农田水利、信息网络等基础设施建设项目的规划和实施，强化与国家开发银行的金融开发性合作，推动其合理调剂信贷资源，支持贫困地区基础设施建设。充分借助农业发展银行的政策性优势，按照其自身业务特点，优化基础设施建设项目管理方式，争取农业发展银行对贫困地区信贷支持力度的不断加大。注重发挥农村信用社贫困地区支农主力军作用和法人地位优势，为支持贫困地区新农村和小城镇建设创建优良金融服务环境和创新扶贫开发信贷产品。

　　(三)推进重点项目规划建设与金融对接。在贫困地区区域发展规划与相关产业扶贫规划相衔接的基础上，从全市的层面加快重点项目建设的规划实施，如果业物流基地、建材集散基地、中药材研发基地等项目建设，需明确项目建设时间安排、具体规划、承建企业、在三次产业中发展布局、建设资金需求等信息，强化商业性金融合作，不断完善承接产业转移和新兴产业发展的配套金融服务，应用区域集优等债务融资方式，以转型项目建设为载体，拓宽多元化融资渠道，促进产业协调发展；从县区的层面注重特色优势产业项目建设，突出“一县区，一特色，一品牌”的特点，推动特色优势产业项目规模化、集约化发展，尤其在现代农业发展方面，要加大对相应主体的规范管理力度，注重长效机制的建立，为金融机构创新信贷产品和服务方式提供良好环境和有效条件，使金融机构、农户、农场、农民合作社、农业产业化龙头之间都能够实现相互合作，形成农业产业链金融服务模式，让贫困地区农业、农村和农民得到更高效、更实惠的金融服务。

　　(四)协同开展创业及“三农”金融服务专项活动。就业管理部门与相关金融机构协作开展创业大赛评定活动，对贫困农户、农村青年致富带头人、大学生村官、妇女、进城务工人员、返乡农民工、残疾人等群体创业计划前景较好、符合实际的或已经创业成功的项目进行联评，由金融机构制定相应的信贷服务标准和流程，对大赛评定胜出的创业主体给予贷款支持，就业管理部门则给予相应的贷款贴息。涉农管理部门联合人民银行、涉农金融机构共同开展重点农业、农村企业金融精准服务活动，针对涉农劳动密集型企业、涉农小微企业，设立重点支持企业名录，在做好企业职业教育、继续教育、技术培训工作的同时，涉农金融机构大力发展大型农机具、林权抵押、仓单和应收账款质押等信贷业务，支持企业发展，人民银行则根据实际情况，运用货币政策工具给予涉农金融机构相应支持。

　　(五)完善扶贫项目金融服务管理机制。扶贫管理部门、财政部门、人民银行联合推进扶贫项目金融服务管理机制建设，扶贫管理部门建立扶贫企业和项目认定机制，为贫困户建档立卡，明确扶贫项目管理流程；财政部门根据扶贫项目实际需求，合理确定财政扶贫贷款贴息资金规模、具体贴息额度和贴息期限；人民银行通过再贷款、再贴现的运用，引导金融机构优化扶贫贴息贷款流程，加大扶贫贴息贷款投放力度，降低扶贫贴息贷款利率。同时，对扶贫项目库中的企业和贫困户开展贫困主体信用体系建设，为贫困主体设立电子信用档案，建立诚信评定和失信惩戒机制，提升贫困主体信用意识，营造贫困地区良好信用环境，并促进信用体系建设与农户小额信用贷款的有效结合，提高贫困地区低收入农户的申贷获得率。

　　做好扶贫开发金融服务工作应注重建立健全信贷担保及风险补偿机制；协调支持贫困地区基础设施建设；推进重点项目规划建设与金融对接；协同开展创业及“三农”金融服务专项活动；完善扶贫项目金融服务管理机制。