电改13年后重启 行政干预与行业垄断成最大阻力

　　“电改的核心问题在于电价，而电价的问题出在电价的形成机制上，政府的行政干预与国家电网的绝对垄断是电价被扭曲的关键因素。这两个问题的破除，是电改能否成功的关键。”上海金融与法律研究院研究员聂日明对法治周末记者表示。

　　而此次电力体制改革序幕的拉开，颇有一些戏剧性。

　　3月19日前后，一份名为《中共中央、国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号，以下简称“9号文”)的文件开始在网上流传。尽管这份于3月16日印发的文件并未通过官方渠道公开，但消息一出，即引起了舆论的广泛关注。

　　此时，距离2002年的《电力体制改革方案》(国发[2002]5号文件，以下简称“5号文”)已经过去了13年。

　　但让厦门大学能源经济协同创新中心主任林伯强感到欣慰的是，相对于5号文而言，9号文更加贴近中国国情，更加具有可操作性。

　　“外部环境的改变，带来了更好的具体改革条件。一方面，经济增长速度放缓，用电量增速放缓，对电力供给的关注才有机会从数量转向效率，而改革正需要在电力需求增长缓慢的情况下进行，电改的迫切性与必要性已经具备。另一方面，煤炭的价格不再上涨，电价就不会再涨，因电价太高而造成不稳定的情况不会出现。”林伯强对法治周末记者分析。

　　13年后改革重启

　　2002年国务院下发的5号文，可以看作电力体制改革的开端。

　　“打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。”5号文如此陈述电力体制改革的目的。

　　5号文提出了“厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网”的电改路径和目标。

　　在这样的设计下，2003年国家电力监管委员会成立，开始履行电力市场监管者的职责，以求实现“政监分开”。同一年，刚刚成立6年的国家电力公司被分拆，其管理的资产按照发电和电网两类业务被划分，并分别进行了资产重组，“厂网分离”的改革完成。

　　但是在“主辅分离”的问题上，因为国家电网与国资委的意见相左，这方面的改革在2008年陷入了僵持。直至2011年9月，电网公司的勘测设计企业、火电、水电施工企业和电力维修企业才被剥离，同时并入新成立的中国电建和中国能建，“主辅分离”的改革完成。

　　然而，由于遭受了重重阻力，5号文件的改革陷入了僵局。改革期间，“放开两头、管住中间”的体制构架不断被强调，但“买电卖电”的电网企业始终处于绝对垄断地位，发电侧和用电端并没有形成真正的市场。13年的时间，预期的4个目标仅完成了一半：厂网基本分开，主辅分离。

　　“交易机制缺失，资源利用效率不高。价格关系没有理顺，市场化定价机制尚未完全形成。政府职能转变不到位，各类规划协调机制不完善。立法修法工作相对滞后，制约电力市场化和健康发展。”9号文认为这些问题都需要改革来解决。

　　在参与了9号文件方案讨论的华北电力大学经济与管理学院教授曾鸣看来，加强电力系统的整体规划、对新型电力治理体系管理框架的顶层设计等整体布局，表明了本轮电改与2002年有着本质上的不同。

　　本轮电改的核心价值取向是旨在建立一个绿色低碳、节能减排和更加安全可靠、实现综合资源优化配置的新型电力治理体系，推动我国顺应能源大势的电力生产、消费及技术结构整体转型。而上轮电改的价值取向旨在通过厂网分开、打破垄断、引入竞争、剥离关联交易，加快扩大电力供给规模。

　　“从核心价值取向的差异上就可看出，此次电改绝对不是12年前5号文的延续，而是超越。”曾鸣说。

　　行政干预与垄断成最大阻力

　　“此次电改最困难的部分，就是如何尽可能消除改革的阻力，保证改革顺利进行。”上海金融与法律研究院研究员聂日明对记者分析。

　　在电力体制改革的诸多问题中，市场化与破除垄断一直都是无法回避的焦点。

　　国家能源局副局长王禹民认为，电力体制改革要重点解决5个问题，其中就有3个问题涉及到市场化：要还原电力商品属性，形成由市场决定电价的机制，以价格信号引导资源有效开发和合理利用；要构建电力市场体系，促进电力资源在更大范围内优化配置；要逐步打破垄断，有序放开竞争性业务，调动社会投资特别是民间资本积极性，促进市场主体多元化。

　　但实现市场化与破除垄断的行程注定艰辛，5号文用了13年的时间只完成了一半的电改目标，过程中面临的阻力可想而知。

　　其中最大的阻力，来自于国家电网的垄断与政府过多的行政干预。

　　聂日明认为，电价的形成受到两方面因素的干预：第一，政府通过直接定价或者指导定价的行政干预；第二，目前的电力市场结构导致价格扭曲，输配环节处于绝对垄断，卖电与买电绕不开国家电网。因此，解决行政干预与破除行业垄断，是电改能否成功的关键。

　　在聂日明看来，国家电网2013年全年营业收入超过2万亿元，占年GDP的3.6%，作为巨无霸央企，挟电网安全和社会稳定的名义，拒绝实质性的横向与竖向的拆分，国家电网成为过去十几年电改最大的阻力。不拆分在横向绝对垄断的电网，仅放开上下游电价，只可能是放任电网凭借垄断地位汲取上下游企业的利润。

　　对于国家电网的垄断，业内人士也是诟病已久。

　　“目前无论是各企业自主发的余电还是各大发电厂发的电，其想要实现销售都必须走国家电网，将电卖给国家电网公司，然后国家电网统一加价销售给终端用户。购与销的资格牢牢掌握在国家电网手里。”在山东东营某自主发电企业工作的刘楠(化名)曾对法治周末记者表示。

　　“一方面，应该严格执行9号文要求的竖向拆分国家电网，剥离电力交易、售电、系统调度的职能，只保留其必要的输配职能和普遍服务的义务。另一方面，进一步消除行政部门的干预，并将政府的管制(如输配成本核定、落实电网无歧视准入的监管)置于阳光之下。唯有如此，9号文推出的电力改革才有可能顺利地展开。”聂日明说。

　　曾鸣同时强调，推进市场化的同时，顶层设计应更加被重视。

　　曾鸣认为，市场化是手段而不是目标，电力体制改革的终极目标应当是：在安全经济满足全社会用电需求的情况下，同时做到节能环保。而实现这一目标，顶层设计尤为重要。

　　作为一项系统性工程，电改是涉及全行业的“链式改革”而非以往的“点式改革”。政府在改革的顶层设计阶段对于如何用“看得见的手”设计、构建一个与改革目标相衔接的现代化法律、政策和监管体系，应当发挥主导性甚至决定性作用。“从这个意义上说，政府能否正确地发挥好上述作用，才是本轮电改成败的关键。”

　　“本轮电改的关键不在于电力企业的拆分重组和盈利模式的改变，而在于新型电力治理体系管理框架的顶层设计，其中政府能否通过立法实现国家电力治理体系和治理能力的现代化至关重要。”曾鸣表示。

　　电改将影响供需双方

　　曾鸣认为，此次方案是对我国过去“计划式经营”电力体制的一次颠覆性变革，真正的放权于市场，发电企业、电网企业、用户的生产经营模式都会有较大变动。

　　聂日明分析后也认为，此次电改如果能顺利推进，电力行业的供需两端都会受到影响。

　　一方面，作为供给方的发电企业会受到影响。

　　第一，发电企业的经营模式会有变动。9号文提出，各省应全额安排可再生能源发电、新增用电需求优先使用清洁能源、鼓励清洁能源与用户直接交易、跨省输送新能源由国家发改委协调等措施，并首次提出充分运用利益补偿机制为清洁能源开拓市场空间。在这样的规定下，未来新能源的投资规模会加大，新能源电力市场化的步伐也会因此加快。

　　第二，发电企业的效益会出现两极分化。当前的供电模式，是由发电企业将电卖给电网，然后由电网卖给用户。电改之后，发电厂可以直接与用户进行沟通。这样的情况下，注重效率与成本控制的发电企业，将会扩大自己的供电范围，通过薄利多销等方式扩大自己的市场份额。而对于原本不注重生产方式的企业，绩效会变得更差的企业。势必会出现优胜劣汰与两极分化的现象。

　　另一方面，作为需求方的用电企业会受到影响。

　　第一，工商企业的电价会降低。一直以来，工商业用电占全社会用电量的八成左右，居民和农业用电量占了剩下的两成，电网用工商业电价利润补贴居民电价亏损。电改实现完全市场化和取消交叉补贴之后，工商企业等经营性电价将会因市场竞争而获益，电价会因此下降，从而成本降低利润增加，上缴税收也会增加。

　　第二，居民、农业等非经营性电价虽然会有一定浮动，但政府可能会从增加的税收中拿出一部分费用补贴居民电价，所以影响不大。

　　法律政策的配套需要跟上

　　“立法修法工作相对滞后，制约电力市场化和健康发展。现有的一些电力法律法规已经不能适应发展的现实需要，有的配套改革政策迟迟不能出台，亟待修订有关法律、法规、政策、标准，为电力行业发展提供依据。”9号文指出。

　　专家们对记者表示，这些法律法规的制定，难度并不小：不是简单对电力法等电力行业的法律进行修订，而是要基于整体布局与改革进程进行制定。

　　第一，修订电力法。

　　“2002年至今，电力法及其配套的电力行政法规既未得到修订，也未予以废止，至今还在继续维系着原有格局不变。”曾鸣曾对法治周末记者表示。

　　林伯强也认为，随着我国经济社会的迅速发展，电力法已无法满足目前电力市场化改革的需要，亟待进行修改。

　　曾鸣认为，重新制定电力法，新电力法的核心价值取向应由过去的“加快发展、保障供应”转向“绿色低碳、节能优先”，绝不是仅定在原来基础上的文字增删修订，而应作“革命性”的重塑。与此同时，还要与可再生能源法、节约能源法等配套法规相衔接，形成涵盖电力供应、消费、技术、体制诸方面的电力法规体系。

　　曾鸣表示，应当在新电力法中做到4个明确：明确建设能源节约型社会中全社会和全体公民必须承担的法律义务；明确国家电力工业综合资源规划设计主体的法律定位；明确电力市场主体各自的法律定位，尤其是规定电网企业强化公用事业的性质以及作为IRP实施主体的功能定位；明确保障、鼓励分布式发电、微电网和智能化电网大力发展的相关条款。

　　第二，出台配套的政策措施。

　　尽快出台与新电力法相配套的政策措施，建立相应的监督机制和实施保障机制。聂日明认为，由于电改涉及到对于行政干预、价格管制、市场化等改革，势必要对相应的行政许可法、反垄断法等相关法律进行修订。

　　“尽管电力改革很复杂，但有一些因素也是共性的，比如行政垄断、价格管制等。以此次电改为契机，对类似垄断行业的相关法律进行修订，不仅助力电改，也为以后的其他领域改革铺路。”聂日明说。