多个城市撤县设区 需警惕农民利益

　　【多个城市撤县设区 需警惕农民利益】北京市政府办公厅日前发布消息称，经国务院批准，撤销密云县、延庆县，设立密云区、延庆区。在新一轮的城镇化大潮下，将下属的县(市)改区，从而壮大中心城市的发展空间，这是目前很多大城市通常会采取的方式。

　　北京市政府办公厅日前发布消息称，经国务院批准，撤销密云县、延庆县，设立密云区、延庆区。在新一轮的城镇化大潮下，将下属的县(市)改区，从而壮大中心城市的发展空间，这是目前很多大城市通常会采取的方式。

　　哪些大城市是“无县城市”？

　　在新一轮的城镇化大潮下，将下属的县(市)改区，从而壮大中心城市的发展空间，这是目前很多大城市通常会采取的方式。

　　北京开启无县时代

　　据第一财经日报报道，北京市政府办公厅日前发布消息称，经国务院批准，撤销密云县、延庆县，设立密云区、延庆区。按照相关要求，撤县设区后，其行政区域与之前相同。撤县设区后，关于密云区委区政府和各委办局何时正式更换新牌，目前具体时间尚未敲定。

　　据了解，从上世纪90年代以来，北京陆续开始撤县设区，现在的通州、昌平、怀柔、顺义、房山等城区都是从县演变而来，密云和延庆成为北京最后两个“撤县设区”的行政单位，至此，以前常说的“北京16区县”成为历史。

　　北京并不是第一个实现“无县”的大都市。中部唯一的副省级梳武汉早在上世纪90年代末就实现了“无县化”，目前武汉共辖有13个区；2013年2月，南京行政区划调整方案获批，溧水县、高淳县撤县设区，南京由原11区2县，精简为11区，南京从此结束“县域时代”。

　　2014年2月，广州行政区划调整方案获批，撤销县级从化市、增城市，设立广州市从化区、增城区；撤销广州市黄埔区、萝岗区，设立新的广州市黄埔区，改区之后，广州下辖11个区，进入到“无县”时代。

　　在珠三角，同为经济特区的珠海管辖的唯一一个县斗门县在本世纪初撤县设区；佛山在2002年时，辖内的县级南海市、顺德市、三水市和高明市撤县设区。再加上1988年由县升格为地级市的东莞和中山实行市直管镇的制度，因此珠三角最发达的六个地市已无“县域”。这也是近年来在百强县的排名中，广东几无入围的原因所在。

　　此外，一些大城市尽管仍管辖有县，但也已接近“无县”状态。例如，天津今年7月区划调整后，撤销天津市宁河县、静海县，设立天津市宁河区、静海区，调整后，天津市的行政区划将由13区、3县的格局，变为15区、1县的格局，仅剩蓟县尚未改区。上海目前管辖15区1县(近日静安区和闸北区合并为新静安区)，唯一的县是崇明。

　　是否改区不应一刀切

　　在1997年县改市被基本“冻结”(少数几个例子都是在西部沿边省份)之后，县改区却方兴未艾，目前全国中心大都市已基本将周围的县(市)改为区。一些普通地级市也将周围的县市撤县改区，比如今年以来就有盐城、秦皇岛等地下辖的县市撤县设区。

　　根据民政部数据，全国市辖区数量从2000年的787个增至2014年的897个，县级市则从400个下降到361个。一些百强县诸如著名的顺德市、锡山市、吴江市、增城市等相继变为市辖区。

　　中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞透露，大城市发展到目前阶段，越来越受发展空间限制，具有对外扩张的客观要求。通过区划的调整，可以实现自身的发展。“县和区最大的区别，就在于规划权和建设权，改成区后，把规划权和建设权上收，有利于大城市在自己的辖区内进行统一规划。”

　　不过，是否改区还应该因地而异。一般来说，县主要有广大的农村地区和农村人口，而区则按照城市化管理，契合城镇化发展的要求。在这方面，一些大城市像北京、上海、广州等一线城市和杭州、武汉等二线大城市，本身市中心的力量比较大，具有强大的辐射力和扩散力，周围的县改区之后，发展远远大于县域自我发展的利益。

　　以北京为例，过去很多郊县变为区后，其基础设施建设发展较快。比如1997年通县改为通州区，2003年八通线通车，通州成为最早通地铁的郊区县。1999年昌平“撤县设区”，2007年地铁13号线通至昌平回龙观、霍营。改成区之后，中心大城市享有的一些公共服务也能延伸到郊县。

　　此外，设区后的郊区县其他产业也发展比较快，目前，北京城区很多大学在昌平设有新校址，大兴区将借助新机场，发展航空产业。通州也正在建设北京行政副中心，增加行政中心功能。

　　但对于广大三四线城市来说，如果主城区太弱，对周围辐射能力不够大，这样的城市还处于一个集中化阶段，还要吸收邻近地区的要素，尤其是如果县和地级市离得很远，市带动力量不大，改成区对当地反而不利。

　　“普通地级市把县改成区后，可以吸收周围的资源，促进中心城市、地级市的发展，但这可能会减弱一定时期内相关县域地区的发展。”牛凤瑞说。

　　这是因为，县一般来说是一级行政机构，财权、人权相对独立，改成区后，它的行政自主权、县域经济的发展、县城发展的规划、社会管理权限都要上升到地级市去，这样非但得不到来自中心城市的辐射，反而削弱了自身的发展动力。因而对一些普通地级市来说，将辖内的县市改为区，往往要遇到重重阻力。

　　比如2005年，湖北地级市黄石计划将辖内最强的县级市大冶改为区，遭到大冶上下强烈反对，最后不得不作罢。2013年5月，浙江湖州市下辖的长兴“撤县设区”的动议因为引起当地各界的广泛反弹而作罢。

　　浙江大学公共管理学院教授胡税根说，长兴经济发展比湖州还好，同时湖州的辐射能力也不强。类似一些中型城市的声誉、影响力、带动作用可能还没有下面的县市强，改成区后，对下面郊县的干部及地方利益损失会比较大。对这些地方来说，他们更喜欢的是县改市或省直管县，而非县改区。

　　即便是像经济实力还不错的佛山，在2002年辖内的南海市、顺德市、三水市和高明市改区后，也屡陷入“小马拉大车”的质疑音中。国家行政学院教授竹立家就认为，在改区之前，顺德一直是全国领先地，但后来就不如昆山、江阴等地了。

　　学者称需警惕侵害农民利益

　　据中国新闻网报道，新型城镇化破题，必须直面行政区划调整挑战，而其中“财政蛋糕怎么分”是绕不开的焦点。一些专家认为，个别地市热衷撤县建区，动因之一是当前“市管县”财政体系与“省管县”财政体系之间的矛盾。记者为此采访多位政府官员，他们均不愿做出正面回应。

　　“省直管县”后，县级直接与省财政发生结算关系，将不可避免地削弱地市级政府的财力。在这一背景下，地级市政府担心所辖县份脱离自己管辖，因而加速撤县建区。

　　“撤县建区是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的重要途径。”一位县级政府工作人员表示，实际上县里是不愿意的，因为“区权实际上是小于县权的”。

　　一些学者则担心地方政府在利用“新型城镇化”名义推进撤县建区的过程中，掠夺农民土地利益，上演强势政府、强势资本与弱势农民的不对等博弈。南京大学城市科学研究院副院长胡小武表示，通过撤县建区，地级市可以在较短时间内扩大中心城市建成区的面积，城建用地能够比较容易地获得增长，这也是很多地方热衷撤县建区的一个主要考虑。

　　另有专家表示，撤县建区后，一些地方依赖的土地财政，将随城市建设规模的扩大出现新增长，由此将迎来新一轮拆迁潮，而农民在此过程中也将不可避免地遇到诸如房屋拆迁、土地征用等问题，需要在区划变革中做好应对预案。

　　此外，南京大学教授张二震还提醒，撤县涉及的农民问题，会在一定时期内突出表现为农民既没有享受到“市民”的社会保障待遇，又将失去国家惠农政策给予的补贴等，对于可能出现的这种“赤脚市民”群体要引起足够重视。